Аскерко А.А. главный советник управления конституционного законодательства Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь

Закон Республики Беларусь ”О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам административно-территориального устройства Республики Беларусь“ (далее – Закон, новый Закон, новая редакция Закона) подготовлен в соответствии с пунктом 10 плана подготовки законопроектов на 2010 год, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 4 января 2010 г. № 2.

В связи с тем, что количество структурных элементов ранее ействовавшего Закона Республики Беларусь ”Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь“, в которые внесены изменения и дополнения, составляет более половины, Закон изложен в новой редакции.

1. Изменилось название ранее действовавшего Закона, поскольку понятие ”административно-территориальное устройство“ включает в себя понятие ”административно-территориальное деление“.

Следует отметить, что законы большинства стран СНГ, аналогичные по сфере правового регулирования принятому Закону, в названии используют только термин ”административно-территориальное устройство“. В частности, к числу таких стран относятся Кыргызская Республика, Республика Узбекистан, Республика Молдова, Республика Казахстан, Республика Таджикистан.

2. С учетом корректировки названия, а также с учетом подхода, используемого в законодательстве иностранных государств, в котором понятие административно-территориального деления включается в понятие административно-территориального устройства, соответствующие изменения внесены в название главы 1 и статью 1 Закона.

3. Предусмотрена новая статья, определяющая сферу действия Закона, так как правовое регулирование общественных отношений, связанных с созданием и упразднением (ликвидацией) территорий специального режима использования, а также решением иных вопросов в отношении этих территориальных единиц (кроме общественных отношений, связанных с их регистрацией и учетом), осуществляется специальным законодательством.

4. В ранее действовавшем Законе в качестве одного из принципов административно-территориального устройства указывался принцип  учета общественного мнения, в новом Законе закреплен принцип гласности и учета мнения граждан и местных Советов депутатов при решении вопросов административно-территориального устройства.

В связи с этим в Законе предусмотрена новая статья (”Полномочия граждан в сфере административно-территориального устройства“), определяющая право граждан высказывать мнения и вносить предложения по вопросам административно-территориального устройства, участвовать в рассмотрении таких вопросов, если они затрагивают права и законные интересы граждан. Кроме того, в статьях, определяющих полномочия Президента Республики Беларусь, областных и районных Советов депутатов, предусмотрено, что большинство их полномочий в сфере административно-территориального устройства осуществляется с учетом мнения граждан и с учетом мнения либо с согласия Советов депутатов. Требование об обязательном учете мнения нижестоящих Советов депутатов при осуществлении полномочий не предъявляется лишь к  городским, поселковым и сельским Советам депутатов, поскольку у них нет нижестоящих Советов.

5. Норма части первой статьи 3 действующего Закона (абзац второй статьи 1 новой редакции Закона) о том, что административно-территориальными единицами являются территории, в пространственных пределах которых создаются и действуют местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, на практике вызывала вопрос о том, необходимо ли для признания территории административно-территориальной единицей одновременное наличие Совета депутатов и исполнительного и распорядительного органа либо достаточно лишь одного из них. Во избежание неоднозначности толкования данной нормы предусмотрено, что административно-территориальная единица – это часть территории Республики Беларусь (область, район, сельсовет, город, поселок городского типа), в границах которой в порядке, установленном законодательством, создаются и действуют местный Совет депутатов и исполнительный и распорядительный орган.

6. Ранее существовало определенное противоречие между нормами частей седьмой и восьмой статьи 3 действовавшего Закона, поскольку часть седьмая предусматривала, что территория района помимо прочих территорий делится на территории сельсоветов и территории поселков городского типа и городов районного подчинения, являющихся территориальными единицами. Вместе с тем согласно части восьмой  территории сельсоветов составляли территории населенных пунктов, не являющихся административно-территориальными единицами, входящие в пространственные пределы сельсоветов, – то есть в том числе и территории поселков городского типа и городов районного подчинения. В результате ранее действовавшая редакция не давала ответа на вопрос, относятся территории поселков городского типа и городов районного подчинения, являющихся территориальными единицами, к территории района или к территории сельсовета.

В связи с этим во избежание неоднозначности толкования в новом Законе предусмотрена другая редакция данных положений. Так, согласно частям четвертой и пятой статьи 6 территория района делится на территории сельсоветов, поселков городского типа и городов районного подчинения, являющихся административно-территориальными единицами, поселка городского типа, являющегося территориальной единицей (в случае, если он является административным центром района), городов районного подчинения, являющихся территориальными единицами.

В состав территории сельсовета входят территории поселков городского типа, являющихся территориальными единицами (в случае, если они не являются административными центрами районов), территории сельских населенных пунктов и другие территории, находящиеся в границах сельсовета.

7. Ранее действовавшим Законом предусматривалось деление населенных пунктов Республики Беларусь на категории городов, поселков городского типа и сельских населенных пунктов. Деление категории городов опять на категории вело к нарушению логической системы населенных пунктов. Кроме того, положения части третьей статьи 4 действовавшего Закона дублировали положения части второй статьи 5 этого Закона.

В новой редакции Закона указанные неточности устранены, дублирующие положения исключены.

8. Часть четвертая статьи 4 действующего Закона предусматривает, что населенные пункты, в которых находятся местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы, являются центрами соответствующих административно-территориальных единиц. Вместе с тем в законодательстве используется термин ”административный центр“ (например, в Кодексе Республики Беларусь о земле, Законе Республики Беларусь от 2 декабря 1994 года ”Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности“ и других). В связи с изложенным в Законе речь идет об административных центрах административно-территориальных единиц. Кроме того, предусмотрено, что для каждой административно-территориальной единицы устанавливаются наименование и границы, а для области, района, сельсовета – также административный центр.

9. В ранее действовавшем Законе были закреплены довольно высокие требования для отнесения населенного пункта к курортным поселкам. В результате в Республике Беларусь только один курортный поселок – Нарочь. Вместе с тем существует ряд населенных пунктов, которые отвечают всем критериям курортного поселка, кроме необходимой численности населения, и, следовательно, относятся к сельским населенным пунктам, что не отражает их основного назначения.
Исходя из этого, в Законе предусмотрена возможность отнесения в отдельных случаях к курортным поселкам населенных пунктов с численностью населения менее 2 тысяч человек, имеющих перспективы дальнейшего развития и роста численности населения, на территории которых расположены санаторно-курортные и оздоровительные организации, организации торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, культурно-просветительные организации.

10. В ранее действовавшем Законе был закреплен открытый перечень сельских населенных пунктов: к ним помимо агрогородков, поселков, деревень относились ”все остальные населенные пункты“ (села, хутора и другие). В настоящее время хуторов в Республике Беларусь – 866, сел – 2, иных сельских населенных пунктов – 35. Количество жителей в иных сельских населенных пунктах (по последним данным на 1994 год) варьируется от 1 до 100 человек. Отсутствие в старом Законе четкой градации и полного перечня видов сельских населенных пунктов приводило к затруднениям при классификации населенных пунктов.
В этой связи в новой редакции Закона предусмотрен закрытый перечень сельских населенных пунктов: агрогородки, поселки, деревни, хутора.

11. Согласно ранее действовавшему Закону при нахождении агрогородка в пределах территории сельсовета его административный центр размещался в агрогородке. Таким образом, в случае, если административный центр сельсовета располагался в поселке городского типа и на территории сельсовета создавался агрогородок, требовалось переносить административный центр в агрогородок, что не всегда было целесообразно, поскольку в таком поселке городского типа в отличие от агрогородка уже имелась вся инфраструктура, необходимая для выполнения функций административного центра. Надо отметить, что в Республике Беларусь существует 20 сельсоветов с административным центром в поселке городского типа.

В связи с изложенным в новой редакции Закона предусмотрено, что при нахождении агрогородка в пределах территории сельсовета его административный центр размещается в агрогородке как правило, а не в обязательном порядке.

12. Определение термина ”территориальные единицы“ также претерпело изменения: к территориальным единицам отнесены районы в городах, которые ранее являлись составными частями населенных пунктов. Кроме того, перечень территориальных единиц сделан открытым – он дополнен другими территориями специального режима использования, созданными по решению Президента Республики Беларусь.

Внесение соответствующих изменений предусмотрено в Закон Республики Беларусь от 16 ноября 2010 года ”О наименованиях географических объектов“.

13. Ранее действовавшим Законом прямо не предусматривалось, с какого момента изменения административно-территориального устройства считаются совершенными. На практике это вызывало целый ряд проблем. Поэтому в новой редакции Закона установлено, что изменения административно-территориального устройства (образование и упразднение административно-территориальных единиц, территориальных единиц, являющихся населенными пунктами, районами в городах, установление и изменение их границ и т.п.) вступают в силу со дня вступления в силу соответствующего решения уполномоченного государственного органа или должностного лица, если иное не определено этим решением (статья 10 новой редакции Закона).

14. Во избежание дублирования положений Закона Республики Беларусь ”О наименованиях географических объектов“ из перечня полномочий Президента Республики Беларусь по решению вопросов административно-территориального устройства исключены полномочия по наименованию и переименованию административно-территориальных единиц, населенных пунктов, районов в городах.
По той же причине из перечня полномочий Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов административно-территориального устройства исключены полномочия, связанные с образованием Топонимической комиссии при Совете Министров Республики Беларусь, наименованием и переименованием железнодорожных станций, аэропортов и других географических объектов. Кроме того, исключены полномочия, связанные с наименованием и переименованием организаций, так как указанные общественные отношения не являются предметом регулирования Закона.

15. В новой редакции Закона предусмотрена передача в некоторых случаях областным и Минскому городскому Советам депутатов полномочий Главы государства по установлению и изменению границ. Это сделано с целью разгрузить Президента Республики Беларусь от выполнения дублирующих функций. Так, поскольку в соответствии с Законом Республики Беларусь от 5 июля 2004 года ”Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь“ генеральные планы города Минска и областных центров утверждаются Президентом Республики Беларусь, ранее Президент фактически дважды принимал решение по одним и тем же вопросам: сначала при утверждении генеральных планов города Минска и областных центров (вместе с границами) и затем при изменении границ этих городов в соответствии с генеральными планами.

В этой связи в статье 15 новой редакции Закона закреплено, что Минский городской Совет депутатов по предложению Минского городского исполнительного комитета устанавливает и изменяет границы города Минска, районов в городе Минске в случае, если такие изменения соответствуют утвержденному Президентом Республики Беларусь генеральному плану города Минска.

Согласно статье 13 новой редакции в соответствии с генеральными планами городов областного подчинения, являющихся административными центрами областей, и генеральным планом города Минска, утвержденными Президентом Республики Беларусь, по предложениям соответствующих областных исполнительных комитетов:

• областные Советы депутатов (кроме Минского областного Совета депутатов) устанавливают и изменяют границы районов, городов областного подчинения, являющихся административными центрами областей, районов в этих городах;
• Минский областной Совет депутатов устанавливает и изменяет границы Минской области, районов Минской области.

16. Уточняются полномочия местных Советов депутатов при решении вопросов административно-территориального устройства.
Так, исключены полномочия по наименованию и переименованию населенных пунктов, поскольку они закреплены в Законе Республики Беларусь ”О наименованиях географических объектов“.

Кроме того, четко определено, какие именно населенные пункты могут быть отнесены к той или иной категории. Ранее было предусмотрено, например, что областные Советы депутатов относят населенные пункты к категории поселков городского типа. Вместе с тем не были определены виды населенных пунктов, которые могли быть отнесены к категории поселков городского типа. В новой редакции Закона указанные вопросы решены.

Из полномочий местных Советов депутатов исключены полномочия по передаче поселков городского типа и сельских населенных пунктов в административное подчинение Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов городов районного подчинения, поскольку на практике возникали значительные трудности при определении юридического статуса населенных пунктов, переданных в административное подчинение. Кроме того, по информации Государственного комитета по имуществу Республики Беларусь, в настоящее время нет случаев административного подчинения поселков городского типа Советам депутатов, исполнительным и распорядительным органам городов районного подчинения.
В Законе предусмотрена возможность изменения вида населенного пункта в рамках одной категории для поселков городского типа и сельских населенных пунктов.

17. В целях обеспечения более полной правовой регламентации изменяются и дополняются положения, касающиеся регистрации и учета административно-территориальных и территориальных единиц (статьи 19 и 20 новой редакции Закона). Действующая редакция этих положений носит общий характер и не учитывает существования единого реестра административно-территориальных и территориальных единиц Республики Беларусь как основного инструмента, обеспечивающего их регистрацию.

Кроме того, закреплено, что порядок регистрации и учета административно-территориальных единиц, территориальных единиц и изменений административно-территориального устройства устанавливается Государственным комитетом по имуществу Республики Беларусь.

18. Статьей 2 Закона в соответствии с пакетным принципом предусмотрено внесение изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь ”О наименованиях географических объектов“, которые связаны, как уже говорилось, с изменением содержания термина ”территориальные единицы“.

19. В статье 3 Закона содержатся поручения Совету Министров Республики Беларусь и местным Советам депутатов принять меры по обеспечению приведения административно-территориального устройства в соответствие с принятым Законом. Необходимость этого вызвана тем, что в настоящее время существуют определенные несоответствия Закону фактически имеющегося административно-территориального устройства.
Так, ни ранее действовавшим Законом, ни новой редакцией Закона не предусмотрена возможность наличия сельских территорий в административном подчинении поселковых Советов депутатов и соответствующих исполкомов. Вместе с тем на практике встречаются случаи, когда в таком подчинении находятся не только территории соответствующих поселков, но и прилегающие территории, в том числе с иными населенными пунктами, то есть, по сути, продолжают существовать поссоветы, хотя такой вид административно-территориальных единиц в законодательстве отсутствует.

В этой связи областным Советам депутатов в срок до назначения выборов в местные Советы депутатов Республики Беларусь двадцать седьмого созыва поручено:

• образовать в границах территорий, относящихся к поселковым Советам депутатов, исполнительным и распорядительным органам, сельсоветы;
• включить в границы сельсоветов территории поселков городского типа, являющихся территориальными единицами и не являющихся административными центрами районов.

Кроме того, после принятия новой редакции Закона необходимы определенные действия со стороны районных Советов депутатов. Так, им поручено отнести сельские населенные пункты, не являющиеся агрогородками, поселками, деревнями или хуторами, к одному из видов сельских населенных пунктов, предусмотренных Законом.