Богатыренко В.В., ведущий специалист отделения законодательства по вопросам национальной безопасности, правоохранительных и судебных органов

В конце ноября 2005г. в рамках совместного проекта Центра и Офиса ОБСЕ в городе Минске «Совершенствование нормотворческого процесса посредством введения криминологической экспертизы» была осуществлена стажировка в городе Риме (Итальянская Республика). Участниками данной стажировки были представители Центра, Министерства юстиции Республики Беларусь, НИИ проблем криминологии, криминалистики и судебных экспертиз Министерства юстиции Республики Беларусь, а также юридического факультета Белгосуниверситета.

Основными вопросами для обсуждения были определены следующие:

• методы и способы борьбы с коррупцией и организованной преступностью в Италии;
• криминологическая экспертиза законодательства как мера предупреждения коррупции.

В ходе данной поездки были проведены встречи с Верховным комиссаром по предупреждению и борьбе с коррупцией и другими незаконными видами деятельности внутри органов управления, представителями Министерства юстиции Итальянской Республики, Национального бюро антимафии, а также с директором Международной организации развития права (IDLO).

Данные встречи позволили изучить структуру государственных органов Италии, осуществляющих деятельность по борьбе с коррупцией и преступностью, их полномочия и систему взаимодействия.

Верховный комиссариат по предупреждению коррупции был создан год назад, именно в тот момент, когда правительство Италии пришло к выводу, что борьба с коррупцией должна осуществляться централизованно, скоординированно, эффективно, носить предупредительный характер. По этим причинам Совет Министров Италии своим распоряжением создал такую структуру как Верховный комиссариат по предупреждению коррупции. Даннная структура подчиняется непосредственно Премьер-министру Италии. По предложению премьера и на основании указа президента Италии назначается руководитель Комиссариата – Верховный комиссар. Комиссариат состоит из кабинета, осуществляющего координацию и управление деятельностью, концентрирующего всю поступающую информацию, ее анализ, а также из инспекторатов во всех государственных органах. Все работники Комиссариата являются профессиональными юристами с большим опытом работы в судах или прокуратуре и обладают высоким практическим уровнем знаний в сфере предупреждения и пресечения преступности.

Деятельность Комиссариата направлена, прежде всего, на предотвращение совершения коррупционных действий внутри системы государственного управления. Это выражается в функциях Комиссариата, который определяет риски совершения коррупционных действий внутри системы государственного аппарата, предотвращает влияние преступности на государственное управление, а также вправе осуществлять административные расследования для выявления субъектов коррупции. В случае, если будут выявлены факты, которые свидетельствуют о нарушении законодательства и требуют преследования государством, то все материалы передаются прокурору для осуществления такого преследования. Полномочия Комиссариата в высокой степени широки. Комиссариат имеет доступ ко всем документам и базам данных государственных органов. Он вправе осуществлять проверки и мониторинг деятельности всех органов государственного управления, а также правильность подсчета голосов и всей процедуры выборов при назначении на любую должность. Следует отметить, что здесь существенную роль играют инспектораты Комиссариата в государственных органах. Они на местах отслеживают деятельность государственного органа в целом, и в отдельности должностных лиц, анализируют информацию и передают ее в центральный аппарат. Кроме того, Верховный комиссариат взаимодействует со всеми правоохранительными органами путем получения информации, имеющей значение в осуществлении противодействия преступности.

Одним из основных направлений деятельности Комиссариата является анализ и изучение действующего законодательства с точки зрения наличия фактов совершения коррупционных действий на его основе. Следует отметить, что анализ проводится именно действующего законодательства и «по факту», то есть должны иметься фактически выявленные свидетельства того, что именно та или иная норма создает предпосылки либо формирует возможность для совершения конкретного коррупционного действия и это подтверждается проведенными проверками и расследованиями. Результаты подобного антикоррупционного анализа находят воплощение в формулировании возможных способов по корректировке законодательства. Данные рекомендации в последующем становятся частью доклада Верховного комиссара Премьер-министру Италии о результатах деятельности Комиссариата. Каждые полгода Комиссар информирует правительство о необходимых мерах по предупреждению коррупции, которые как правило, получают законодательное закрепление и, соответственно, своевременно применяются. Кроме того, Парламент республики при разработке проекта закона вправе по собственной инициативе привлечь Верховного комиссара для совместной работы.

По словам Верховного комиссара, так называемый антикоррупционный анализ законодательства может осуществляться многими государственными органами самостоятельно, а также частными организациями и частными лицами на договорной основе. В ходе такого анализа могут вырабатываться советы, предложения по корректировке норм действующего законодательства исходя из правоприменительной практики.

Министерство юстиции Италии осуществляет проведение только юридической экспертизы законодательства, то есть анализ законодательства на соответствие Конституции, а также оценивает согласованость норм акта с иным законодательством.

Существенную роль в деятельности по пресечению организованной преступности в Италии играет Национальное бюро антимафии. Данная организация была создана в составе Прокуратуры республики в 1991 году. Созданию бюро предшествовал ряд событий, свидетельствующих о неэффективности деятельности правоохранительных органов по пресечению совершения преступлений организованными группами мафиозного типа. Мафия убила разработчика революционного законопроекта, направленного на усиление борьбы с мафиозными группировками и установление самостоятельного вида ответственности за преступления, совершенные участниками таких группировок. Законопроект также предусматривал арест и конфискацию имущества у лиц, подозреваемых в причастности к таким группировкам, если они не смогли доказать законное происхождение такого имущества. Это убийство стало катализатором последующей реформы правоохранительных органов. Система правоохранительных органов была громоздкой и включала большое количество органов, которые неэффективно осуществляли свои функции на местах, так как отсутствовали должные координация и управление на государственном уровне. Расследование уголовных дел осуществлялось «вслепую», так как преступление не рассматривалось следственными органами во взаимосвязи с иными фактами и событиями, свидетельствующими о причастности к преступлению организованных группировок. По причине такой фрагментарности расследований крайне затруднительным было привлечь к ответственности помимо исполнителя-участника организованной группы иных членов такой группы, а также проследить стратегию деятельности, установить взаимосвязь единичного преступления с иными преступными действиями мафиозной группы, и соответственно пресечь ее деятельность. Размах же противоправной деятельности мафии демонстрировал отсутствие адекватной системы расследования таких дел, что привело к созданию Национального бюро антимафии.

Бюро входит в систему Национальной прокуратуры Италии, возглавляется Национальным прокурором антимафии. Работниками являются высоквалифицированные юристы-профессионалы, которые проходят тщательный отбор при назначении на должность.

В структуру Национального бюро антимафии входят пять департаментов и девять служб. Компетенция департаментов разграничивается исходя из того, какой тип мафиозных группировок является объектом их расследований. Так, один из департаментов занимается традиционными организациями (Коза ностра), другой — сравнительно новыми группировками (албанскими, китайскими, российскими) и т.д. Из служб Бюро можно выделить службы по выявлению подозрительных сделок, расследованию похищений людей с целью выкупа, службу, анализирующую государственные тендеры, службу международного сотрудничества, а также службу анализа законодательства и документации.

Основной функцией Бюро антимафии является координация расследования уголовных дел окружных прокуроров по фактам преступлений, типичных для мафиозных организаций, в том числе по торговле людьми. Для эффективной реализации указанной функции требуются глубокие знания о структуре и деятельности мафиозных организаций, а также возможность своевременно получать и анализировать информацию о состоянии организованной преступности. Потребность Бюро в информации обеспечивается наличием электронной базы данных, полученных из судебных органов. Информация, содержащаяся в этой базе данных, тщательно проанализирована и систематизирована. Она позволяет при необходимости получить полное резюме на конкретное лицо, которое когда-либо попадало в поле зрения правоохранительных органов по поводу причастности к мафии. Реализация функции координации расследования обеспечивается также полномочиями национального прокурора антимафии: он может дать непосредственные указания окружным прокурорам по поводу порядка осуществления расследования того или иного уголовного дела по преступным действиям мафии, вызвать территориальных прокуроров в бюро для выработки стратегии расследования, а также передать расследование уголовного дела одному из прокуроров антимафии, если оно требует специальных навыков и знаний в части осуществления уголовного преследования.

Особо следует отметить функцию Национального бюро антимафии по контролю законопроектной деятельности в сфере борьбы с организованной преступностью. Упомянутая выше служба анализа законодательства и документации Национального бюро антимафии уполномочена анализировать законопроекты, которые направлены на противодействие организованной преступности, а также обобщать правоприменительную практику судов. Кроме того, если в процессе расследования какого-либо дела мафии будет выявлено, что конкретная норма закона «позволяет» совершать конкретные единичные противоправные действия, то данная информация также предается в службу анализа законодательства и документации. На основе проведенного службой анализа могут вырабатываться советы, рекомендации по устранению тех или иных недостатков законодательства. Подобные предложения передаются Верховному комиссару по борьбе с коррупцией для доклада Премьер-министру на основании Протокола о взаимодействии между Комиссариатом и Бюро.

В целом, нельзя не оценить высокий уровень, на котором находится взаимодействие Верховного комиссара, Национального бюро антимафии со всеми государственными органами Италии, что несомненно определяет высокую эффективность деятельности по противодействию организованной преступности и коррупции. Учитывая факт перманентной взаимосвязанности и взаимообусловленности коррупции и организованной преступности можно предположить, что эффективность борьбы против этих негативных явлений тем выше, чем выше уровень взаимодействия структур, осуществляющих борьбу с ними.