- Объект правового мониторинга
Объектом правового мониторинга являлся Закон Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З ”О нормативных правовых актах“ (далее – Закон о НПА).
- Организатор и сроки проведения правового мониторинга
Правовой мониторинг был организован Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь (далее – НЦЗПИ), осуществлялся в период с 19 мая 2020 г. (начало)
по 9 июня 2020 г. (окончание).
- Правовые основания правового мониторинга
Правовой мониторинг осуществлялся в соответствии со статьей 75 Закона о НПА, Инструкцией о порядке проведения правового мониторинга, утвержденной постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30 января 2019 г. № 65 (далее – Инструкция), и подпунктом 27.13 пункта 27 плана работы НЦЗПИ на 2020 год, утвержденного Главой Администрации Президента Республики Беларусь И.П. Сергеенко 15 января 2020 г.
- Мероприятия в рамках проведения правового мониторинга
Организатором правового мониторинга (НЦЗПИ) были запланированы и проведены следующие основные мероприятия:
непосредственный анализ Закона о НПА по общим показателям, определенным в пункте 11 Инструкции (в том числе с учетом обоснования необходимости его принятия, а также иных законодательных актов, регламентирующих отношения в сфере нормотворческой деятельности). Специальные показатели НЦЗПИ не устанавливались;
направление запросов в 66 (шестьдесят шесть) заинтересованных государственных органов, иных организаций о предоставлении в пределах компетенции информации о практике применения Закона о НПА (письмо НЦЗПИ от 14 мая 2020 г. № 02-03-7/617), анализ полученных ответов;
размещение информации (объявления) о проведении правового мониторинга на Национальном правовом Интернет-портале Республики Беларусь, на официальном сайте НЦЗПИ в глобальной компьютерной сети Интернет; проведение в период с 19 мая до 9 июня 2020 г. сбора информации и предложений в отношении Закона о НПА (посредством создания специальной темы для обсуждения на сайте ”Правовой форум Беларуси“ и в специальной рубрике ”Правовой мониторинг“ на официальном сайте НЦЗПИ в глобальной компьютерной сети Интернет), анализ полученной информации и предложений;
анализ выводов и предложений, содержащихся в Решении Конституционного Суда Республики Беларусь от 3 октября 2019 г.
№ Р-1190/2019 ”О правовом регулировании письменных разъяснений применения нормативных правовых актов“;
анализ статей, комментариев и иных публикаций, содержащихся в специальной, в том числе научной, литературе, в средствах массовой информации, справочных правовых системах, на сайтах и иных информационных ресурсах, размещенных в глобальной компьютерной сети Интернет;
анализ обращений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц, поступивших в НЦЗПИ и относящихся к предмету регулирования Закона о НПА.
Постоянной комиссией Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь по законодательству и государственному строительству 28 мая 2020 г. был организован и проведен круглый стол ”Первые результаты реализации Закона Республики Беларусь ”О нормативных правовых актах“ в целях привлечения широкого круга заинтересованных к проведению правового мониторинга Закона о НПА.
- Предложения и наиболее актуальные вопросы, содержащиеся в них. Основные выводы по результатам правового мониторинга
5.1. Закон о НПА следует признать в целом качественным законодательным актом, отвечающим современным социально-экономическим условиям, комплексно и системно регламентирующим важнейшие общественные отношения в сфере нормотворческой деятельности. Правовое регулирование соответствующих отношений можно признать достаточно эффективным.
Отдельные недостатки, выявленные в Законе о НПА, в том числе, исходя из практики его применения, по нашему мнению, не оказывают существенного негативного влияния на правоприменение и могут быть устранены при очередной комплексной корректировке Закона о НПА.
Вместе с тем от государственных органов и организаций поступило большое количество предложений как в отношении самого Закона о НПА, так и в отношении требований нормотворческой техники (приложение к Закону о НПА), направленные на дальнейшее развитие нормотворческой деятельности в Республике Беларусь.
Практика применения Закона о НПА в целом соответствует нормативным предписаниям. Отдельные случаи неверного (некорректного) правоприменения могут быть, как представляется, устранены за счет подготовки НЦЗПИ комментария к требованиям нормотворческой техники (приложение к Закону о НПА), а также усиления разъяснительной и методологической работы, повышения квалификации субъектов нормотворческой деятельности.
5.2. По результатам правового мониторинга принято решение о включении проекта Закона Республики Беларусь ”Об изменении Закона Республики Беларусь ”О нормативных правовых актах“ (совершенствование Закона с учетом практики его применения) в проект плана подготовки законопроектов на 2021 год, разрабатываемый НЦЗПИ в настоящее время.
В целях однозначного понимания и применения на практике предполагается внести следующие изменения в Закон о НПА:
5.2.1. конкретизировать понятие ”законодательство“ с учетом юридического статуса распоряжений Президента Республики Беларусь (могут иметь нормативный и ненормативный характер), отдельных технических нормативных правовых актов (например, стандартов организаций), а также возможности принятия указов Президента Республики Беларусь, постановлений Совета Министров Республики Беларусь, постановлений палат Парламента Республики Беларусь, постановлений министерств, иных республиканских органов государственного управления, решений исполнительных и распорядительных органов по вопросам распорядительного и (или) организационного характера (т.е. в качестве ненормативных правовых актов) (статья 3 Закона о НПА);
5.2.2. уточнить понятие ”ненормативного правового акта“, исключив из данной категории актов ”программы, стратегии, концепции“, а также предусмотрев форму, в какой они могут приниматься (издаваться) и др. (статья 4 Закона о НПА);
5.2.3. уточнить понятие ”локального правового акта“, принятие (издание) которого возможно не только нормотворческими органами (должностными лицами), но и другими организациями в целях регулирования вопросов организации их внутренней деятельности (статья 5 Закона о НПА);
5.2.4. с учетом сложившейся практики уточнить порядок организации и проведения публичных обсуждений, в том числе касающийся информирования о начале его проведения, обязательности проведения в отношении отдельных проектов нормативных правовых актов и др. (статья 7 Закона о НПА);
5.2.5. определить юридический статус распоряжений Президента Республики Беларусь с учетом возможности нормативного характера их положений (статья 15 Закона о НПА);
5.2.6. закрепить положение об обязательности наличия в нормативном правовом акте Правительства Республики Беларусь преамбулы, содержащей указание, на основании и (или) во исполнение какого законодательного акта (его структурных элементов) или в целях реализации какого международного договора Республики Беларусь либо иного международно-правового акта, содержащего обязательство Республики Беларусь, принимается этот акт (статья 16 Закона о НПА);
5.2.7. уточнить положения о юридической силе отдельных нормативных правовых актов (распоряжений Главы государства, нормативных правовых актов государственных органов, подчиненных (подотчетных) Президенту Республики Беларусь), в том числе дополнив правилом соотнесения по юридической силе общей и специальной нормы в нормативных правовых актах (статья 23 Закона о НПА);
5.2.8. уточнить перечень технических нормативных правовых актов, не относящихся к области технического нормирования и стандартизации, изучив обоснованность их отнесения к данной категории актов законодательства (например, в отношении авиационных правил, нормативов расхода ресурсов в строительстве, статистических индексов стоимости и индексов изменения стоимости строительно-монтажных работ, градостроительных проектов детального планирования). Кроме того, данный перечень подлежит дополнению новыми видами, в частности, строительными нормами и правилами (на основании Указа Президента Республики Беларусь от 5 июня 2019 г. № 217 ”О строительных нормах и правилах“), международными стандартами аудиторской деятельности и Кодексом этики профессиональных бухгалтеров (на основании Указа Президента Республики Беларусь от 26 ноября 2019 г. № 429 ”О международных стандартах аудиторской деятельности“), стандартами финансовых услуг (технологиями) и стандартами информационной безопасности (на основании проекта Закона Республики Беларусь ”Об изменении Банковского кодекса Республики Беларусь“) (статья 26 Закона о НПА);
5.2.9. уточнить требования к документам, прилагаемым к проекту нормативного правового акта, в том числе предусмотреть, что они составляются на том государственном языке, на котором подготовлен проект нормативного правового акта (статья 42 Закона о НПА);
5.2.10. оптимизировать порядок согласования проектов нормативных правовых актов (статья 46 Закона о НПА), проведения обязательных экспертиз (статьи 47 – 49 Закона о НПА);
5.2.11. согласовать положения пункта 12 статьи 2, части второй пункта 1 статьи 55 Закона о НПА и абзаца седьмого статьи 25 Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. № 424-З ”О Совете Министров Республики Беларусь“ в части возможности делегирования полномочий на основании постановлений Правительства Республики Беларусь;
5.2.12. предусмотреть возможность подписания нормативных правовых актов (за исключением законодательных актов, постановлений Правительства Республики Беларусь, совместных нормативных правовых актов) при помощи электронной цифровой подписи должностного лица, уполномоченного на подписание этого акта (статьи 56 и 57 Закона о НПА);
5.2.13. в соответствии с решением Конституционного Суда Республики Беларусь от 3 октября 2019 г. № Р-1190/2019 определить юридический статус письменных разъяснений применения нормативных правовых актов, подготавливаемых уполномоченными государственными органами (организациями), в том числе установив последствия их применения для самих этих органов, а также граждан и юридических лиц, применивших эти разъяснения (статья 69 Закона о НПА);
5.2.14. в целях упрощения техники подготовки проектов нормативных правовых актов предлагается уточнить отдельные требования нормотворческой техники (касающиеся формулирования названий нормативных правовых актов, структурного деления, расположения отметки о согласовании, применения ссылок, введения сокращений, внесения изменений), обновить (дополнить новыми) примеры к ним, а также закрепить в Законе о НПА (приложении к Закону о НПА) следующие требования:
не допускается совпадение наименования нормативного правового акта с наименованием другого действующего нормативного правового акта (за исключением актов Главы государства с учетом установленных особенностей формулирования их названий);
обязательное использование нумерации для всех основных структурных элементов проектов нормативных правовых актов, в том числе частей статей, пунктов. Использование непронумерованных абзацев исключить из нормотворческой практики либо значительно ограничить (например, предельно допустимым количеством);
закрепить, что преамбула не излагается в проектах законов о внесении изменений, признании утратившими силу других законов, кодексов;
предусмотреть, что внесение изменений осуществляется только в основные нормативные правовые акты. Исключение могут составлять случаи, когда изменения вносятся в норму права, принятую нормативным правовым актом о внесении изменений, но не введенную в действие: такие изменения вносятся в нормативный правовой акт о внесении изменений;
минимизировать (исключить) практику изложения нормативных правовых актов в новой редакции. При необходимости существенного пересмотра текста нормативного правового акта (прежде всего законов), предпочтительно его признавать утратившим силу и принимать новый нормативный правовой акт;
установить дополнительные требования к терминологии, используемой в тексте нормативного правового акта, направленные на исключение практики использования двусмысленных, неоднозначных словосочетаний и оценочных понятий (например, ”орган может осуществить“, ”как правило“, ”в исключительных случаях“, ”при необходимости“ и др.);
закрепить возможность применения в тексте нормативного правового акта только конкретной ссылки на другой нормативный правовой акт, ограничив (исключив) случаи применения общих и неконкретных ссылок (например, ”в соответствии с законодательством …“, ”в установленном порядке …“ и др.) с необходимостью их детализации в обосновании необходимости принятия (издания) этого акта в целях минимизации случаев использования в тексте нормативных правовых актов неоправданного количества отсылочных норм;
закрепить обязательность указания в нормативных правовых актах срока их вступления в силу.
5.3. С учетом результатов правового мониторинга и необходимости внесения изменений в Закон о НПА также потребуется корректировка постановлений Совета Министров Республики Беларусь от 14 февраля 2009 г. № 193 ”О Регламенте Совета Министров Республики Беларусь“,
от 25 января 2019 г. № 54 ”О прогнозировании последствий принятия (издания) нормативных правовых актов“ и от 28 января 2019 г. № 56 ”О публичном обсуждении проектов нормативных правовых актов“, постановления Министерства юстиции Республики Беларусь от 19 января 2009 г. № 4 ”Об утверждении Инструкции по делопроизводству в государственных органах, иных организациях“.