КРАТКАЯ ОБОБЩЕННАЯ ИНФОРМАЦИЯ
о результатах проведения правового мониторинга
- Объект правового мониторинга
Объектом правового мониторинга являлся Закон Республики Беларусь от 24 октября 2016 г. № 437-З ”Об оценке соответствия техническим требованиям и аккредитации органов по оценке соответствия“ (далее – Закон об оценке).
- Организатор и сроки проведения правового мониторинга
Правовой мониторинг был организован Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь (далее – НЦЗПИ), осуществлялся в период с 13 апреля 2020 г. (начало) по 31 мая 2020 г. (окончание).
- Правовые основания правового мониторинга
Правовой мониторинг осуществлялся в соответствии со статьей 75 Закона Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З ”О нормативных правовых актах“, Инструкцией о порядке проведения правового мониторинга, утвержденной постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 30 января 2019 г. № 65 (далее – Инструкция), и подпунктом 27.8 пункта 27 плана работы НЦЗПИ на 2020 год, утвержденного Главой Администрации Президента Республики Беларусь И.П. Сергеенко 15 января 2020 г.
- Мероприятия в рамках проведения правового мониторинга
Организатором правового мониторинга (НЦЗПИ) были запланированы и проведены следующие основные мероприятия:
непосредственный анализ Закона об оценке по общим показателям, определенным в пункте 11 Инструкции (в том числе с учетом обоснования необходимости ее принятия, а также иных законодательных актов, регламентирующих отношения в области оценки соответствия техническим требованиям и аккредитации органов по оценке соответствия). Специальные показатели НЦЗПИ не устанавливались;
направление запросов в 39 (тридцать девять) заинтересованных государственных органов, иных организаций о предоставлении в пределах компетенции информации о практике применения Закона об оценке (письмо НЦЗПИ от 14 апреля 2020 г. № 03-8/513), анализ полученных ответов;
размещение информации (объявления) о проведении правового мониторинга на Национальном правовом Интернет-портале Республики Беларусь, на официальных сайтах НЦЗПИ и Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь в глобальной компьютерной сети Интернет; проведение в период с 13 по 29 апреля 2020 г. сбора информации и предложений в отношении Закона об оценке (посредством создания специальной темы для обсуждения на сайте ”Правовой форум Беларуси“ и в специальной рубрике ”Правовой мониторинг“ на официальном сайте НЦЗПИ в глобальной компьютерной сети Интернет);
анализ выводов и предложений, содержащихся в Решении Конституционного Суда Республики Беларусь от 13 октября 2016 г. № Р-1069/2016 ”О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь ”Об оценке соответствия техническим требования и аккредитации органо по оценке соответствия“, а также в решениях иных судов;
анализ статей, комментариев и иных публикаций, содержащихся в специальной, в том числе научной, литературе, в средствах массовой информации, справочных правовых системах, на сайтах и иных информационных ресурсах, размещенных в глобальной компьютерной сети Интернет;
анализ обращений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц, поступивших в НЦЗПИ и относящихся к предмету регулирования Закона об оценке.
- Предложения и наиболее актуальные вопросы, содержащиеся в них
Ряд государственных органов и организаций внесли предложения, которые касались, в том числе вопросов: уточнения терминологии Закона об оценке (термины ”лицо, принимающее декларацию“, ”методика испытаний“, ”орган по оценке соответствия“ и другие); разграничения национального и наднационального правового регулирования общественных отношений; расширения сферы действия Закона (за счет оценки соответствия требованиям строительных норм и строительных правил); установления особенностей оценки соответствия в определенных сферах (областях), включая область использования атомной энергии; вопросов контрольно-надзорной деятельности, включая вопрос о предоставлении контрольно-надзорным органам права отменять или приостанавливаться действие национальных сертификатов; оптимизации отсылочных и бланкетных норм в Законе об оценке; дополнительных способах демонстрации статуса аккредитованного субъекта (посредством текстовой ссылки на аккредитацию); уточнения ”правовой судьбы“ аттестатов аккредитации при разных формах реорганизации аккредитованного субъекта; конкретизации ситуаций, связанных с приостановлением действия аттестата аккредитации при наличии обращений граждан и юридических лиц; обжалования действий (бездействия) органа по аккредитации во внесудебном порядке, включая вопросы сроков рассмотрения жалоб и компетенции Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь при рассмотрении жалоб; некоторых других (статьи 1, 2, 6, 12, 25, 27, 30, 31, 44, 52, 54 – 56 и другие Закона об оценке).
- Основные выводы по результатам правового мониторинга
Закон об оценке следует признать в целом качественным законодательным актом, отвечающим современным социально-экономическим условиям, комплексно и системно регламентирующим важнейшие общественные отношения в сфере оценки соответствия техническим требованиям и аккредитации органов по оценке соответствия. Правовое регулирование соответствующих отношений можно признать достаточно эффективным.
Отдельные недостатки, выявленные в Законе об оценке, в том числе исходя из практики ее применения, не носят, по нашему мнению, концептуального характера (за исключением вопроса о целесообразности обособления законодательного регулирования отношений аккредитации в Национальной системе аккредитации Республики Беларусь (далее – НСА), не оказывают существенного негативного влияния на правоприменение, не требуют оперативного исправления и могут быть устранены при очередной, плановой и комплексной корректировке Закона об оценке. Вопрос о целесообразности обособления законодательного регулирования отношений по аккредитации в НСА ввиду межотраслевого характера требует дополнительной концептуальной проработки.
Практика применения Закона об оценке в целом соответствует нормативным предписаниям. Отдельные случаи неверного (некорректного) правоприменения (за исключением случаев, обусловленных проблематикой аккредитации в НСА субъектов, не являющихся органами по оценке соответствия) могут быть, как представляется, устранены за счет усиления разъяснительной и методологической работы, повышения квалификации субъектов правоприменительной деятельности, а также корректировки подзаконных нормативных правовых актов.
Ввиду наличия актов законодательства и международно-правовых актов, предусматривающих аккредитацию в НСА определенных субъектов для целей, не связанных с оценкой соответствия техническим требованиям, а также учитывая потребности правоприменительной практики представляется актуальной разработка концепции самостоятельного Закона Республики Беларусь ”Об аккредитации в Национальной системе аккредитации Республики Беларусь“ с последующим принятием (в случае одобрения концепции) на ее основе отдельного закона и внесением изменений в Закон об оценке (в части изъятия из сферы регулируемых им отношений вопросов, связанных с аккредитацией органов по оценке соответствия).
При очередной комплексной корректировке Закона об оценке предлагается:
рассмотреть вопрос о корректировке подходов к определению термина ”лицо, принимающее декларацию“ (подпункт 1.18 пункта 1 статьи 1 Закона об оценке) в части отнесения к лицам, принимающим декларацию о соответствии Национальной системы подтверждения соответствия Республики Беларусь, помимо юридических лиц Республики Беларусь либо индивидуальных предпринимателей, зарегистрированных в Республике Беларусь, также иностранных субъектов. При этом целесообразно, в том числе, оценить потенциальные риски, связанные с невозможностью (трудностью) привлечения соответствующих иностранных субъектов к ответственности за неправомерное (необоснованное) принятие деклараций;
в целях закрепления более четкого соотношения национального и наднационального правового регулирования и с учетом правовой позиции Конституционного Суда Республики Беларусь изложить пункт 2 статьи 2 Закона об оценке в новой редакции;
всесторонне проработать вопрос о возможности расширения сферы применения Закона об оценке соответствия в части круга технических нормативных правовых актов, на соответствие требованиям которых осуществляется оценка соответствия за счет строительных норм и строительных правил (пункт 3 статьи 2 Закона об оценке), в том числе учитывая цели принятия (концепцию) Указа Президента Республики Беларусь от 5 июня 2019 г. № 217 ”О строительных нормах и правилах“;
с целью унификации правового регулирования, сокращения ”резервных“ бланкетных норм, не требующих обязательной реализации в законодательстве, рассмотреть вопрос об оптимизации (сокращении) круга объектов оценки соответствия, в отношении которых специальным законодательством могут быть установлены особенности по сравнению с положениями Закона об оценке (пункт 5 статьи 2 Закона об оценке), в том числе с учетом реального наличия таких особенностей в отраслевом законодательстве;
проработать вопрос о целесообразности предоставления Совету Министров Республики Беларусь полномочия по определению особенностей оценки соответствия оборудования, изделий и технологий для объектов использования атомной энергии (статья 6 Закона об оценке);
в целях определения того, чем устанавливаются требования к документам, подтверждающих оценку соответствия техническим требованиям технических регламентов Таможенного союза и ЕАЭС, в иных (кроме сертификации, декларирования соответствия, испытаний) формах, установленных техническими регламентами Таможенного союза и ЕАЭС, дополнить второе предложение пункта 2 статьи 12 Закона об оценке после слов ”таких форм оценки соответствия“ словами ”, включая требования к документам, подтверждающим оценку соответствия в этих формах,“;
рассмотреть вопрос о целесообразности предоставления контрольным (надзорным) органам права принимать решение о прекращении (приостановлении) действия национальных документов об оценке соответствия в случаях выявления по результатам проверки опасной продукции, а также установления фактов неправомерной выдачи (принятия) документов об оценке соответствия (по аналогии с документами об оценке соответствия продукции требованиям технических регламентов Таможенного союза и ЕАЭС) (пункт 5 статьи 27, пункт 6 статьи 31 Закона об оценке; абзац четвертый подпункта 2.1 пункта 2 Указа № 48);
проработать вопрос об уточнении положений Закона об оценке, касающихся обращения (выпуска в обращение) продукции после отмены (прекращения) действия документов об оценке соответствия (пункт 10 статьи 27, пункт 9 статьи 31 Закона об оценке), в том числе с учетом Типовых схем оценки соответствия, утвержденных Решением Совета Евразийской экономической комиссии от 18 апреля 2018 г. № 44 (пункт 80).
в целях улучшения правового положения владельцев сертификатов рассмотреть вопрос о возможности предоставления органам по сертификации права приостановления либо отмены (прекращения действия) сертификатов на продукцию не полностью, а в части продукции, несоответствующей техническим требованиям, без приостановления или отмены (прекращения) действия сертификата в целом в том случае, если в одном сертификате указаны различные виды (группы) продукции (статья 28 Закона об оценке).
учитывая, что нарушения, допущенные владельцами сертификатов, могут являться несущественными и формальными, не создающими угрозу причинения вреда охраняемым интересам, рассмотреть вопрос о праве органа по сертификации в ряде случаев не приостанавливать действие сертификатов, давая их владельцам определенный срок на устранение соответствующих нарушений (пункт 3 статьи 28 Закона об оценке).
в целях более четкого определения круга прав и обязанностей субъектов оценки соответствия рассмотреть вопрос об ограничении перечня источников, которыми в национальном законодательстве могут устанавливаться ”иные“ (прямо не поименованные в Законе об оценке) права и обязанности соответствующих лиц (например, за счет замены в нормах Закона об оценке формулировки ”иные акты законодательства“ на формулировку ”иные законодательные акты, нормативные правовые акты Совета Министров Республики Беларусь и правила подтверждения соответствия (либо правила аккредитации соответственно)“ (подпункт 1.5 пункта 1 и подпункт 2.10 пункта 2 статьи 33; подпункт 1.3 пункта 1 и подпункт 2.4 пункта 2 статьи 34; подпункт 1.7 пункта 1, подпункт 2.3 пункта 2, подпункт 3.5 пункта 3 и подпункт 4.9 пункта 4 статьи 35; подпункт 1.7 пункта 1 и подпункт 2.7 пункта 2 статьи 36; подпункт 1.3 пункта 1 и подпункт 2.5 пункта 2 статьи 41; подпункт 1.3 пункта 1 и пункт 2 статьи 42; подпункт 1.5 пункта 1 и подпункт 2.3 пункта 2, подпункт 3.5 пункта 3, подпункт 4.6 пункта 4 статьи 58 Закона об оценке);
рассмотреть вопрос о корректировке статьи 52 Закона об оценке (изменение наименования статьи, дополнение ее нормой о том, что информирование о наличии аккредитации может осуществляться путем текстовой ссылки на аккредитацию). При этом, возможно, нуждается в соответствующем дополнении также подпункт 3.3 пункта 3 статьи 58 Закона об оценке.
с учетом правоприменительной практики, исходя из проблемных вопросов, связанных с реорганизацией аккредитованных субъектов, и в целях улучшения их правового положения изложить пункты 7 и 8 статьи 55 Закона об оценке в следующей редакции:
”7. В случае ликвидации или реорганизации аккредитованного субъекта, за исключением присоединения к аккредитованному субъекту другого юридического лица, выделения из аккредитованного субъекта юридического лица или преобразования аккредитованного субъекта, действие аттестата аккредитации отменяется органом по аккредитации.
- В случае присоединения к аккредитованному субъекту другого юридического лица, выделения из аккредитованного субъекта юридического лица или преобразования аккредитованного субъекта в действующий аттестат аккредитации могут быть внесены изменения.“;
в целях устранения неоднозначного понимания и применения норм Закона об оценке в вопросе о том, возможно ли приостановление действия аттестата аккредитации Национальной системы аккредитации Республики Беларусь лишь после подтверждения фактов, изложенных в обращении граждан и юридических лиц, по результатам проведенной органом по аккредитации периодической оценки компетентности, или можно приостановить действие указанного аттестата, а лишь затем провести периодическую оценку компетентности в целях определения обоснованности такого обращения исключить из пункта 2 статьи 56 Закона об оценке слова ”или на основании проверки фактов, изложенных в обращениях граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц“. Кроме того, учитывая, что государственные организации также, как правило, являются юридическими лицами, предлагаем слова ”информации, полученной от государственных органов и иных государственных организаций“ заменить словами ”информации государственных органов, полученной ими при выполнении функций, возложенных на них актами законодательства“;
рассмотреть вопрос о целесообразности изменения норм Закона об оценке, связанных с обжалованием действий (бездействия) органа по аккредитации, иных субъектов в досудебном порядке (в том числе целесообразность установления специальных сроков ответа по жалобе, наделения Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь правом отмены решений органа по аккредитации по итогам рассмотрения жалобы, иные вопросы), в том числе с учетом требований международных организаций в области аккредитации, зарубежного опыта (подпункт 1.4 пункта 1, подпункт 3.4 пункта 3 статьи 58).“