Куприянова Н.Н., советник-консультант управления социального законодательства Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь
Важнейшей предпосылкой для развития туризма в Республике Беларусь, обеспечения его доступности, формирования представления о Республике Беларусь как о стране, привлекательной для туристов, является формирование законодательства Республики Беларусь с учетом современного мирового опыта, а также традиций национального права.
Закон Республики Беларусь от 25 ноября 1999 года ”О туризме“ (далее – Закон о туризме) сыграл важную роль в становлении туризма в Республике Беларусь, легализовал экономические отношения в сфере туризма, установил правила поведения участников туристической деятельности, принципы государственной политики в сфере туризма.
За почти десятилетний период действия Закона о туризме в него неоднократно вносились изменения и дополнения, направленные на совершенствование и развитие туризма в Республике Беларусь.
Так, Законом Республики Беларусь от 15 декабря 2003 года ”О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь ”О туризме“ Закон о туризме дополнялся отдельной главой ”Туристские зоны“, которой предусматривалось создание туристских зон, устанавливались особенности и условия осуществления деятельности в туристских зонах. Такие дополнения были обусловлены Посланием Президента Республики Беларусь Национальному собранию Республики Беларусь 2002 года, согласно которому законодательное урегулирование отношений по обеспечению развития и использования туристских зон было объявлено приоритетным направлением развития туризма.
Законом Республики Беларусь от 9 января 2007 года Закон о туризме излагался в новой редакции. Целями такого изложения являлись:
- обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь в области туризма посредством создания правовых условий для формирования в Республике Беларусь современной, высокоэффективной и конкурентоспособной туристической индустрии, способной удовлетворить потребности граждан в разнообразных и качественных услугах;
- создание правовых и организационных условий для развития экспорта туристических услуг, въездного туризма, обеспечения стабильности, предсказуемости и гибкости правового регулирования отношений в сфере туризма;
- увеличение доходов от туризма в бюджеты всех уровней за счет формирования правовых механизмов повышения прозрачности деятельности субъектов туристической индустрии, гармонизация норм права Республики Беларусь, регулирующих отношения в сфере туризма.
В новой редакции был существенно обновлен и дополнен понятийный аппарат в сфере туризма (туризм, турист, тур, туристическая деятельность, экскурсия, экскурсовод и др.).
С целью отражения современных мировых тенденций в области правового регулирования туризма тур определялся как услуга, состоящая, как минимум, из двух элементов.
С целью большей определенности правового статуса туроператоров и турагентов была введена глава ”Туристическая деятельность“, содержащая в себе нормы о лицензировании туристической деятельности, правах и обязанностях участников и субъектов туристической деятельности, формировании и реализации тура, договоре оказания туристических услуг и его форме, качестве туристических услуг.
Нововведениями также являлись положения, регулирующие отдельные вопросы организации экскурсионного обслуживания, а также объединение двух документов (туристический ваучер и договор оказания туристических услуг) в один документ (туристический ваучер).
Вместе с тем двухлетняя практика применения Закона о туризме в новой редакции показала нецелесообразность его некоторых положений (в частности, объединение туристического ваучера и договора оказания туристических услуг в один документ), а также неоднозначность толкования некоторых норм Закона о туризме (например, вопросов, касающихся лицензирования туристической деятельности).
На основании вышеизложенного, с целью совершенствования норм Закона о туризме с учетом практики его применения пунктом 25 плана подготовки законопроектов на 2009 год, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 2 декабря 2008 г. № 658, была предусмотрена подготовка проекта Закона Республики Беларусь ”О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь ”О туризме“. Проект Закона был разработан Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь совместно с заинтересованными. Закон Республики Беларусь ”О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь ”О туризме“ (далее – Закон) 16 июня 2010 года был подписан Президентом Республики Беларусь. 6 октября 2010 года Закон вступил в силу.
Одной из основных целей Закона является устранение противоречий в практике применения Закона, касающихся отнесения деятельности организаций, созданных с целью содействия развитию предпринимательской деятельности в Республике Беларусь (например таких, как Белорусская торгово-промышленная палата (далее – БелТТП) и созданные ею предприятия), к туристической деятельности. Так, Закон Республики Беларусь от 16 июня 2003 года ”О торгово-промышленной палате“ закрепляет за БелТПП такие важные государственные функции в области внешнеэкономической деятельности, как организация коллективного участия субъектов предпринимательской деятельности в выставках, ярмарках, организация деловых визитов (миссий), проводимых как в Республике Беларусь, так и за рубежом.
В рамках организации вышеназванных мероприятий и с целью реализации задач, возложенных на БелТТП законодательством, БелТПП и созданные ею юридические лица принимают на себя обязательства по предоставлению услуг перевозчиков, бронированию авиабилетов, обеспечению транспортом, оказанию визовой поддержки, других сопутствующих услуг. Таким образом, перечисленная деятельность чисто внешне указывает на занятие туристической деятельностью, однако фактически БелТПП и созданные ею предприятия не оказывают туристические услуги в виде, определенном законодательством, поскольку проводимые деловые визиты и иные мероприятия являются только способом выполнения задач, возложенных на БелТПП.
С целью создания надлежащих условий для осуществления некоммерческими организациями и созданными ими юридическими лицами государственных функций по развитию внешнеэкономической деятельности и увеличению объема белорусского импорта, противоречия Закона о туризме устранены путем дополнения его статьей 2-1, регулирующей сферу действия Закона.
В соответствии с названной статьей Закон о туризме регулирует общественные отношения, возникающие при:
- осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями туристической деятельности;
- совершении физическими лицами туристических путешествий;
экскурсионном обслуживании; - организации и обеспечении безопасности в сфере туризма.
Часть вторая названной статьи содержит указание на то, что действие Закона о туризме не распространяется на общественные отношения, связанные с деятельностью некоммерческих организаций и созданных ими юридических лиц, на которые законодательством возложены функции по организации и проведению в Республике Беларусь и иностранных государствах дней экономики, выставок, ярмарок, презентаций, симпозиумов, конференций, деловых визитов (миссий), мероприятий, направленных на обучение и повышение квалификации руководителей и специалистов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Законом понятие туриста приведено в соответствие с международными подходами к его определению. В связи с этим вводится термин ”экскурсант“, под которым понимается лицо, совершающее экскурсию без ночевки в стране (месте) временного пребывания. Под экскурсией понимается туристическое путешествие, совершаемое на период менее 24 часов, а также посещение лицами в познавательных целях туристических ресурсов, других объектов, имеющих художественную, историческую и иную значимость, под руководством экскурсовода, гида-переводчика, иного лица, наделенного правом проведения экскурсий. Соответственно под туристом понимается лицо, совершающее туристическое путешествие на период более 24 часов или осуществляющее не менее одной ночевки в стране (месте) временного пребывания. Такое разделение путешествующих лиц на туристов и экскурсантов позволит проводить более полные и сопоставимые статистические исследования, составлять статистические прогнозы, что будет способствовать достоверности отражения экономических и социальных процессов, происходящих в сфере туризма.
Также Законом уточняются определения таких терминов, как ”тур“, ”турагентская деятельность“, ”туризм“, ”турист“, ”туристическая индустрия“, ”туристическая зона“, ”туристические услуги“, ”туристические ресурсы“, ”туроператорская деятельность“, ”экскурсия“ и вводятся определения новых терминов: ”маршрут туристического путешествия“, ”туристическое путешествие“, ”экскурсионное обслуживание“.
Закон дополняет перечень основных принципов государственного регулирования в сфере туризма таким принципом, как развитие внешней торговли туристическими услугами. С целью раскрытия названного принципа Закон о туризме дополняется статьей 6-1, в соответствии с которой внешняя торговля туристическими услугами включает в себя экспорт и импорт туристических услуг. Также даются определения таким терминам, как экспорт и импорт туристических услуг, что является основополагающим для понимания особенностей туристической деятельности в сравнении с иными видами деятельности. Так, к экспорту туристических услуг относится внешняя торговля туристическими услугами посредством их оказания белорусскими исполнителями иностранным заказчикам услуг, к импорту туристических услуг – внешняя торговля туристическими услугами посредством их оказания иностранными исполнителями белорусским заказчикам услуг.
Опыт работы с новым вариантом туристического ваучера (введен Законом Республики Беларусь от 9 января 2007 года ”О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь ”О туризме“) показал нецелесообразность объединения двух документов – туристического ваучера и договора оказания туристических услуг – в один документ.
Так, туристический ваучер представлял собой бланк строгой отчетности и предназначался для оформления в письменной форме договора оказания туристических услуг. Использование туристических ваучеров связывалось с излишним документооборотом (например, на туристические фирмы возлагалась обязанность ведения раздельного учета и реализации бланков туристического ваучера и приложений к нему). Для приобретения бланков туристических ваучеров туристические фирмы могли обратиться только в республиканское унитарное предприятие ”Информационно-издательский центр по налогам и сборам“, которое в соответствии с постановлением Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь от 25 июня 2003 г. № 71 было наделено правом на реализацию бланков туристических ваучеров. Вместе с тем гарантией защиты прав и законных интересов участников правоотношений в сфере туризма все равно оставался договор оказания туристических услуг. На основании изложенного Закон исключает туристический ваучер как избыточный документ в процессе реализации тура.
Взамен туристического ваучера Законом вводится типовой договор оказания туристических услуг, регулирующий взаимоотношения между туристом и туристической фирмой, в котором стороны вправе оговорить всевозможные нюансы туристического путешествия. Типовая форма названного договора утверждена постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 5 октября 2010 г. № 1431.
С целью распространения информации о Республике Беларусь и ее туристическом потенциале Закон о туризме дополняется статьей 8-1, регулирующей вопросы создания и деятельности туристических информационных центров.
Туристические информационные центры существуют во всех странах мира, привлекательных для туристов, и обозначаются единым информационным знаком, на зеленом фоне которого расположена буква ”i“ белого цвета. По своей сути туристические информационные центры представляют собой справочные бюро, специализирующиеся на оказании информационных услуг туристам. В них туристы могут получить информацию о достопримечательностях страны, наличии мест на наиболее популярные экскурсии, расписании движения транспорта, могут ознакомиться с анонсами культурно-массовых мероприятий, выставок, фестивалей, а также приобрести буклеты, фотоальбомы, путеводители, карты и сувенирную продукцию.
В соответствии со статьей 8-1 туристические информационные центры создаются местными исполнительными и распорядительными органами, иными юридическими и физическими лицами в любой организационно-правовой форме, за исключением потребительского, производственного кооперативов, крестьянского (фермерского) хозяйства, в соответствии с законодательством.
Увеличение количества туристических информационных центров будет способствовать формированию привлекательного имиджа Республики Беларусь как территории туризма для иностранных туристов, а также развитию внутреннего туризма.
С целью упрощения осуществления экскурсионного обслуживания в статью 21 Закона о туризме вносятся изменения, согласно которым договор оказания экскурсионных услуг считается заключенным в надлежащей форме с момента выдачи экскурсанту квитанции. Форма бланка квитанции утверждена постановлением Министерства спорта и туризма Республики Беларусь от 19 августа 2010 г. № 35. Также Законом принципиально изменяется подход к основаниям заключения договора оказания экскурсионных услуг. Закон устанавливает, что экскурсионное обслуживание осуществляется на основании договора оказания экскурсионных услуг, когда оно осуществляется посредством оказания только услуг экскурсоводов, гидов-переводчиков, иных лиц, наделенных правом проведения экскурсий, в том числе с использованием транспортных средств. Ранее при осуществлении экскурсионного обслуживания с использованием транспортных средств туристическим фирмам необходимо было заключать договор оказания туристических услуг с выдачей туристического ваучера, что сказывалось на количестве автобусных туров не лучшим образом. С принятием Закона такой вид оказания туристических услуг, как организация автобусных туров получит свое распространение.
Закон в целом будет способствовать обеспечению доступности туризма, формированию представления о Республике Беларусь как о стране, привлекательной для туристов, а также развитию внутреннего туризма.