Ларионова А.А., главный советник отдела конституционного права управления конституционного и международного права Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь

Закон Республики Беларусь ”О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь ”О республиканских и местных собраниях“ разработан на основании пункта 4 плана подготовки законопроектов на 2012 год, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от
9 января 2012 г. № 21. Закон был изложен в новой редакции, поскольку количество структурных элементов Закона Республики Беларусь ”О республиканских и местных собраниях“, в которые были внесены изменения и дополнения, составило более половины.

Основными целями новой редакции Закона являются уточнение положений с учетом практики применения, а также закрепление детального механизма подготовки и проведения местных собраний. Ранее этот механизм был обозначен лишь в общих чертах, что приводило к недовольству как граждан, желающих решать вопросы местного значения на местных собраниях, так и представителей местных органов управления и самоуправления, не имевших законодательно закрепленных критериев для отличия местных собраний (и их решений), проводящихся в рамках закона и не нарушающих общественный порядок, от местных собраний (их решений), подготовка и проведение которых не соответствуют законодательству, нарушают общественный порядок и должны быть незамедлительно прекращены сразу после того как о них стало известно.

Новая редакция Закона предусматривает следующие изменения правового регулирования общественных отношений в сфере республиканских и местных собраний.

1. Уточнение сферы действия Закона.

Новая редакция Закона содержит статью 2 ”Сфера действия настоящего Закона“. Данная статья отграничивает сферу действия Закона Республики Беларусь ”О республиканских и местных собраниях“ от сферы действия иных законодательных актов, определяет, на какие общественные отношения не распространяется порядок подготовки и проведения республиканских и местных собраний, установленный данным Законом.

Справочно:
По своей форме республиканские и местные собрания близки собраниям, порядок проведения которых урегулирован Законом Республики Беларусь от 30 декабря 1997 года ”О массовых мероприятиях в Республике Беларусь“. И те, и другие являются совместным присутствием граждан в заранее определенном месте в установленное время, собравшихся для коллективного обсуждения и решения вопросов, затрагивающих их интересы. Вместе с тем по правовой природе и последствиям проведения это различные понятия.
В этой связи статьей 2 новой редакции Закона предусмотрено, что порядок подготовки и проведения республиканских и местных собраний, установленный Законом, не распространяется на:
собрания коллективов работников организаций, лиц по месту учебы или службы, членов (участников) политических партий, профессиональных союзов, религиозных и иных организаций, проводимые в помещениях в соответствии с законодательством, уставами указанных организаций (положениями о них);
собрания учредителей (учредительные собрания), проводимые в соответствии с законодательством для создания (учреждения) общественных объединений, потребительских кооперативов и иных организаций;
собрания, проводимые в соответствии с законодательством о массовых мероприятиях;
собрания, организуемые в соответствии с Избирательным кодексом Республики Беларусь, законодательными актами о статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутата местного Совета депутатов.

Кроме того, в целях разграничения понятий ”республиканские и местные собрания“ и ”собрания как массовые мероприятия“ в части первой статьи 13 новой редакции закреплено, что местные собрания могут проводиться только в помещениях.

2. Закрепление принципов проведения республиканских и местных собраний.

В статье 4 новой редакции предусмотрены положения, отражающие принципы, соблюдение которых обязательно при проведении республиканских и местных собраний. Указанные принципы соответствуют принципам избирательной системы, закрепленным в законодательстве.

Так, согласно части первой статьи 4 участие граждан в республиканских и местных собраниях является свободным и добровольным: гражданин лично решает, принимать ли ему участие в собрании и за какое решение голосовать.

Кроме того, в части второй данной статьи говорится, что граждане участвуют в республиканских и местных собраниях на равных основаниях. Этот значит, что каждый гражданин имеет один голос.

Подготовка и проведение республиканских и местных собраний должны осуществляться открыто и гласно: на собрания могут приглашаться представители государственных органов, общественных объединений и другие лица (часть третья статьи 4).

3. Определение порядка рассмотрения обращений республиканских и местных собраний.

В части третьей статьи 6 новой редакции дано указание на порядок рассмотрения Президентом Республики Беларусь, Национальным собранием Республики Беларусь, Советом Министров Республики Беларусь, другими государственными органами и иными организациями и другими должностными лицами обращений республиканских и местных собраний. Так, предусмотрено, что данные обращения должны рассматриваться в порядке, установленном законодательством об обращениях граждан и юридических лиц.

4. Регламентация вопросов финансирования местных собраний.
Одним из важнейших вопросов при проведении местных собраний является вопрос их финансирования. В целях исключения возможности оказания влияния иностранных государств посредством предоставления финансовой и иной материальной помощи при подготовке и проведении местных собраний статья 7 дополнена положением, согласно которому запрещается прямое или косвенное участие иностранных государств и иностранных организаций, международных организаций, организаций с иностранными инвестициями, иностранных граждан и лиц без гражданства, анонимных жертвователей в финансировании и другой материальной помощи при подготовке и проведении местных собраний. Данная норма сформулирована по аналогии с частью десятой статьи 48 Избирательного кодекса Республики Беларусь.

5. Уточнение круга лиц, имеющих право участвовать в республиканских и местных собраниях.

Поскольку в законодательстве в отношении граждан Республики Беларусь отсутствует единое понятие терминов ”постоянное проживание в Республике Беларусь“, ”постоянное проживание на соответствующей территории“, для четкого определения круга лиц, имеющих право участвовать в республиканских и местных собраниях, в новой редакции Закона изменены требования, предъявляемые к лицам, желающим участвовать в собраниях. Так, требование постоянного проживания в Республике Беларусь на соответствующей территории, установленное частью первой статьи 3 ранее действовавшего Закона, заменено требованием наличия регистрации по месту жительства на территории Республики Беларусь (для республиканских собраний – в части первой статьи 9 новой редакции) и регистрации по месту жительства на территории административно-территориальной единицы (ее части), на которой проводится местное собрание (для местных собраний – в части первой статьи 14).

Кроме того, в целях наиболее полного обеспечения возможности реализации конституционного права на участие в обсуждении вопросов государственной и общественной жизни для граждан, являющихся, например, членами садоводческих товариществ, собственниками домов в сельских населенных пунктах, новой редакцией Закона предусмотрено, что в местных собраниях имеют право участвовать также граждане, не зарегистрированные по месту жительства на территории, на которой проводится местное собрание, но являющиеся собственниками недвижимого имущества, расположенного на этой территории либо владеющие указанным имуществом на иных основаниях, предусмотренных законодательством или договором (часть первая статьи 14 новой редакции).

Редакция части второй статьи 14 сформулирована аналогично частям пятой и седьмой статьи 9, где говорится о лицах, приглашенных на республиканское собрание, но не участвующих в принятии им решения.

6. Определение четкого порядка инициирования местных собраний.

Закон дополнен положениями, детализирующими механизм подготовки и проведения местных собраний, закрепляющими порядок их созыва и проведения.

В частности, частью четвертой статьи 15 предусмотрено, что если инициатором местного собрания являются граждане, инициативная группа собирает подписи в поддержку предложения о проведении местного собрания и оформляет их в виде подписных листов.

В подписных листах указываются:

наименование административно-территориальной единицы (ее части), на территории которой предполагается проведение местного собрания;

предполагаемые дата, время и место проведения местного собрания;

вопросы, которые предлагается вынести на обсуждение местного собрания;

фамилия, собственное имя, отчество (если таковое имеется), дата рождения, серия и номер паспорта каждого гражданина, имеющего право участвовать в местном собрании, поддерживающего предложение о проведении местного собрания, его место жительства или место (адрес) нахождения недвижимого имущества, собственником либо владельцем которого он является;

подпись гражданина, имеющего право участвовать в местном собрании, и дата внесения подписи.

Гражданин, имеющий право участвовать в местном собрании, имеет право подписаться в поддержку предложения о проведении одного и того же местного собрания только один раз.

Каждый подписной лист заверяется подписью члена инициативной группы, осуществляющего сбор подписей граждан, с указанием даты заверения, фамилии, собственного имени, отчества (если таковое имеется), даты рождения, серии и номера паспорта, места жительства или места нахождения имущества данного лица.

В случае, когда инициатором местного собрания являются орган территориального общественного самоуправления, местный Совет депутатов или местный исполнительный и распорядительный орган, ими определяются лица, ответственные за подготовку и проведение местного собрания.

В новой редакции Закона закреплена обязанность местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, иных государственных организаций оказывать содействие инициаторам в подготовке и проведении местных собраний, в том числе предоставлять информацию о количестве граждан, имеющих право участвовать в местных собраниях на соответствующей территории (часть десятая статьи 15 новой редакции Закона).

7. Закрепление уведомительного порядка созыва местных собраний по инициативе граждан.

Закон вводит уведомительный порядок созыва местных собраний по инициативе граждан. Это обусловлено необходимостью обеспечить возможность проверки соблюдения требований Закона (например, об инициативе 10 процентов граждан на проведение местного собрания, об отсутствии препятствий для проведения собрания).

Таким образом, в случаях, когда инициатором местного собрания являются граждане, инициативной группой граждан не позднее чем за 15 календарных дней должно подаваться уведомление о проведении местного собрания в местный исполнительный и распорядительный орган соответствующего территориального уровня, на территории которого планируется проведение местного собрания.

В уведомлении указываются:

наименование административно-территориальной единицы (ее части), на территории которой предполагается проведение местного собрания;

цель местного собрания и вопросы, выносимые на его обсуждение;
дата, время начала и окончания местного собрания, место его проведения;

предполагаемое количество участников местного собрания;

характеристика помещения, в котором будет проводиться местное собрание;

источники финансирования проведения местного собрания;

персональные данные каждого члена инициативной группы или лица, ответственного за подготовку и проведение местного собрания;

дата подачи уведомления о проведении местного собрания.

Если инициатором местного собрания являются граждане, вместе с уведомлением о проведении местного собрания в местный исполнительный и распорядительный орган представляются подписные листы.

Руководитель местного исполнительного и распорядительного органа (его заместитель) рассматривает уведомление о проведении местного собрания и не позднее чем за семь календарных дней до даты проведения местного собрания в письменной форме сообщает членам инициативной группы или лицам, ответственным за проведение местного собрания, об отсутствии либо о наличии препятствий для проведения местного собрания а также об ответственности за нарушение установленного порядка подготовки и (или) проведения местного собрания.

8. Установление исчерпывающего перечня препятствий для проведения местных собраний.

Препятствиями для проведения местного собрания являются перечисленные в части второй статьи 15 и части второй статьи 19 новой редакции Закона обстоятельства, наличие которых делает невозможным проведение местного собрания. Например, если:

целью собрания является осуществление пропаганды войны или экстремистской деятельности либо нарушение территориальной целостности Республики Беларусь;

это представляет угрозу национальной безопасности, общественному порядку, правам и свободам участников собрания или других лиц;

помещение, где проводится собрание, не соответствует санитарным, техническим, противопожарным требованиям;

в поддержку предложения о проведении собрания высказались менее 10 процентов граждан, имеющих право участвовать в местных собраниях;

на собрание вынесены вопросы, связанные с избранием и освобождением Президента Республики Беларусь, назначением (избранием, освобождением) должностных лиц, назначение (избрание, освобождение) которых относится к компетенции Президента Республики Беларусь и палат Национального собрания Республики Беларусь, о принятии и изменении бюджета, об установлении, изменении и отмене налогов, сборов (пошлин), и т.д.

При этом перечень вопросов, которые не могут выноситься на местные собрания (часть вторая статьи 19), согласуется с перечнем вопросов, перечисленных в части третьей статьи 112 Избирательного кодекса Республики Беларусь, которые не могут выноситься на референдумы.

9. Регламентация проведения местных собраний в случаях, когда невозможно или затруднительно их проведение с участием одновременно всех граждан, имеющих на это право.

В Законе впервые предусмотрено, что в случае невозможности проведения местного собрания с участием одновременно всех граждан, проживающих или владеющих недвижимостью на данной территории, местные собрания могут проводиться на отдельных частях этой территории (часть вторая статьи 13). В таком случае определение общих результатов осуществляется на основании всех решений местных собраний, принятых на данной территории по определенному вопросу.

Уточняется процедура созыва и проведения местных собраний уполномоченных. Уполномоченные для участия в местном собрании уполномоченных области, района, города (района в городе) выдвигаются местными собраниями административно-территориальных единиц (их частей), расположенных на территории области, района, города (района в городе), или органами территориального общественного самоуправления, созданными на соответствующей территории (территории микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, агрогородков, поселков, деревень и др.), из числа граждан, имеющих право участвовать в местных собраниях.

Закреплено также, что нормы представительства устанавливаются пропорционально численности населения административно-территориальных единиц (их частей) либо пропорционально количеству административно-территориальных единиц (их частей) одного уровня на соответствующей территории.

10. Уточнение процедуры проведения местного собрания.

В новой редакции Закона установлено, что в целях определения правомочности местного собрания перед его открытием проводятся обязательная регистрация граждан, желающих участвовать в местном собрании, с указанием фамилии, собственного имени, отчества каждого гражданина, даты рождения, серии и номера паспорта, места жительства или места нахождения недвижимого имущества, собственником или владельцем которого является гражданин, и окончательное уточнение списка участников местного собрания (часть первая статьи 20 новой редакции Закона).

11. Установление статуса лиц, ответственных за подготовку и проведение местного собрания, и членов инициативной группы.

Статья 21 новой редакции Закона посвящена лицам, ответственным за подготовку и проведение местного собрания, и членам инициативной группы. В ней определено, какие граждане могут быть такими лицами (имеющие право участвовать в местном собрании), и перечислены обязанности указанных лиц.

В частности, лица, ответственные за подготовку и проведение местного собрания, члены инициативной группы обязаны:

постоянно присутствовать на проводимом местном собрании;

обеспечивать соблюдение условий и порядка проведения местного собрания, безопасность участников местного собрания и других лиц, сохранность помещения и другого имущества;

при обнаружении во время проведения местного собрания осуществления участниками местного собрания экстремистской деятельности либо по требованию уполномоченных должностных лиц государственного органа, осуществляющего противодействие экстремизму, незамедлительно принять меры по пресечению экстремизма;

пресекать иные противоправные действия участников местного собрания и (или) лиц, приглашенных на местное собрание, либо сообщать об этом в территориальный орган внутренних дел;

в случае прекращения проводимого местного собрания решение об этом довести до сведения его участников;

иметь отличительный знак лица, ответственного за подготовку и проведение местного собрания, члена инициативной группы проводимого местного собрания (нарукавная повязка, бейдж и т.п.);

являться по приглашению руководителя (его заместителя) соответствующего местного исполнительного и распорядительного органа или территориального органа внутренних дел для уточнения вопросов, связанных с проведением местного собрания, и т.д.

12. Определение силы решений местных собраний.

В статье 23 новой редакции говорится про решение местного собрания, указана информация, которая должна в нем отражаться. Предусмотрено, что решение местного собрания (итоговое решение) может направляться в государственный орган или иную организацию, к компетенции которых относится решение вопроса, который обсуждался местным собранием (местными собраниями).

Согласно части первой статьи 5 ранее действовавшего Закона участники собраний вправе вносить предложения или принимать рекомендации по вопросам государственной и общественной жизни, а в части второй статьи 13 ранее действовавшего Закона говорится, что решение местного собрания оформляется протоколом.

Поскольку исходя из указанных норм сложно было определить степень обязательности решений местных собраний для организаций и населения, в новой редакции Закона уточнено, что решение местного собрания распространяется на граждан, имеющих право участвовать в местных собраниях, то есть зарегистрированных по месту жительства на территории административно-территориальной единицы или ее части, на которой проводилось местное собрание, а также граждан, не зарегистрированных по месту жительства на данной территории, но являющихся собственниками либо владельцами недвижимого имущества, расположенного на этой территории, и исполняется ими на добровольной основе (часть восьмая статьи 23 новой редакции). Данная норма сформулирована с учетом положения пункта 4 статьи 31 Закона Республики Беларусь от 4 января 2010 года ”О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь“, в котором говорится о решениях органа территориального общественного самоуправления.

Вместе с тем в новой редакции Закона учтены положения статьи 28 Закона Республики Беларусь ”О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь“, согласно которым в отношении коллегиального органа территориального общественного самоуправления местное собрание  принимает решение о создании и упразднении такого органа, утверждает положение об органе территориального общественного самоуправления,  избирает членов этого органа из числа участников местного собрания и т.д., а также решения местного собрания, принятые в рамках его полномочий, являются обязательными для органа территориального общественного самоуправления.

В этой связи частью девятой статьи 23 новой редакции предусмотрено, что решение местного собрания, касающееся вопросов создания и упразднения коллегиального органа территориального общественного самоуправления, рассмотрения вопросов, связанных с его деятельностью, исполняется органом территориального общественного самоуправления в соответствии с Законом Республики Беларусь
”О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь“.

13. Закрепление положений о надзоре и об ответственности.

В целях обеспечения законности при подготовке и проведении республиканских и местных собраний новой редакцией Закона предусмотрены соответствующие положения, предусматривающие осуществление надзора за исполнением законодательства о республиканских и местных собраниях, а также ответственность за нарушение этого законодательства (статьи 24 – 26).

Так, определено, что лица, нарушившие законодательство о республиканских и местных собраниях, несут ответственность в соответствии с законодательными актами. Вред, причиненный участниками республиканского или местного собрания государству, гражданам и организациям во время проведения республиканского или местного собрания, подлежит возмещению в порядке, установленном законодательством. Надзор за точным и единообразным исполнением законодательства о республиканских и местных собраниях осуществляется Генеральным прокурором Республики Беларусь и подчиненными ему прокурорами.

Ларионова А.А. Комментарий к Закону Республики Беларусь от 4 ноября 2013 года ”О внесении изменений и дополнений в
Закон Республики Беларусь ”О республиканских и местных собраниях“