Предпосылки принятия новой редакции Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь»

В соответствии с частью первой статьи 8 Конституции Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. Среди таких принципов – принцип добросовестного исполнения международных обязательств, в том числе международных договоров. Одним из направлений реализации данного принципа в Республике Беларусь является создание эффективной правовой базы в сфере заключения, исполнения, прекращения и приостановления действия международных договоров Республики Беларусь.

До недавнего времени основополагающим Законом в сфере заключения, исполнения, прекращения и приостановления действия международных договоров Республики Беларусь являлся Закон Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» от 23 октября 1991 года в редакции Закона Республики Беларусь от 8 июля 1998 года. 15 ноября 2004 года был принят Закон Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь», который представляет собой третью редакцию Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь».

Принятие Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» было обусловлено необходимостью совершенствования правовой базы в сфере заключения, исполнения, прекращения и приостановления действия международных договоров Республики Беларусь и адаптации существующего правового регулирования к современным реалиям.

Проект Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» (новая редакция) был подготовлен Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь и Советом Министров Республики Беларусь в соответствии с пунктом 68 плана подготовки законопроектов на 2002 год, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 20 декабря 2001 г. № 764, и пунктом 67 плана подготовки законопроектов на 2003 год, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 8 января 2003 г. № 8.

Разработка новой редакции Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь»

Изначально в соответствии с планом подготовки законопроектов на 2002 год предполагалось только внесение отдельных изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» по вопросам об отмене деления международных договоров на межгосударственные и межправительственные, о правопреемстве, оформлении поправок, оговорок, опубликовании международных договоров.

В Законе Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» в редакции Закона от 8 июля 1998 года было закреплено деление международных договоров Республики Беларусь на межгосударственные и межправительственные по формальному признаку: от имени кого заключается международный договор. При этом следует иметь в виду, что компетенция Главы государства и Правительства Республики Беларусь в отношении заключения международных договоров должна соответствовать их предметной компетенции. Однако на практике складывались ситуации, когда от имени Правительства Республики Беларусь заключались международные договоры по вопросам, не входящим в компетенцию Правительства, или изменяющие законы Республики Беларусь, декреты и указы Президента Республики Беларусь, и, соответственно, решения о проведении переговоров по проектам таких международных договоров и их подписании на основании положений действующего Закона принимались Советом Министров Республики Беларусь.

В новой редакции Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» предложено сохранить формальное деление международных договоров на межгосударственные, межправительственные и международные договоры межведомственного характера. Однако орган, принимающий решение в отношении того или иного международного договора, должен определяться на основании совокупности формального (от имени кого заключается международный договор) и предметного признаков. Таким образом, в проекте Закона установлено, что решения по международным договорам принимаются в отношении:

• межгосударственных договоров – Президентом Республики Беларусь;
• межправительственных договоров, устанавливающих иные правила, чем те, которые содержатся в законах Республики Беларусь, декретах и указах Президента Республики Беларусь, предметом которых являются вопросы, относящиеся только к сфере законодательного регулирования, но не урегулированные законами Республики Беларусь, декретами и указами Президента Республики Беларусь, а также заключаемых по вопросам, не входящим в компетенцию Правительства Республики Беларусь, – Президентом Республики Беларусь;
• иных межправительственных договоров – Советом Министров Республики Беларусь.

В законодательстве Республики Беларусь весьма не однозначно был урегулирован вопрос об опубликовании международных договоров Республики Беларусь. В Законе Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» в редакции Закона Республики Беларусь от 8 июля 1998 года было закреплено, что международные договоры публикуются в порядке, установленном Президентом Республики Беларусь, а в Положении об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, утвержденном Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 года № 22, регулируются общие вопросы опубликования всех правовых актов Республики Беларусь. В новой редакции Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» закреплено, что все международные договоры Республики Беларусь публикуются в издании Национального реестра правовых актов Республики Беларусь и иных официальных изданиях в порядке, установленном законодательными актами Республики Беларусь.

До настоящего времени порядок признания правопреемства Республики Беларусь в отношении международных договоров бывшего СССР регулировался Постановлением Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 3 июня 1992 года «О процедуре правопреемственности Республики Беларусь в отношении международных договоров бывшего Союза ССР» и постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 4 августа 1992 года № 479 «О процедуре правопреемственности Республики Беларусь по отношению к международным договорам бывшего Союза ССР, заключенным от имени Правительства, министерств и ведомств Союза ССР».

В соответствии со статьей 1 Постановления Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 3 июня 1992 года «О процедуре правопреемственности Республики Беларусь в отношении международных договоров бывшего Союза ССР» решения о правопреемстве в отношении международных договоров бывшего Союза ССР, ратифицированных от имени Союза ССР, принимаются Председателем Верховного Совета Республики Беларусь по представлению Совета Министров (Министерства иностранных дел) Республики Беларусь. Данное Постановление Президиума Верховного Совета Республики Беларусь не было приведено в соответствие с Конституцией Республики Беларусь после внесения в нее изменений и дополнений в 1996 году. В соответствии с действующей Конституцией такого должностного лица, как Председатель Верховного Совета Республики Беларусь, не существует, следовательно, данный нормативный правовой акт не мог быть применен.

В соответствии с постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 4 августа 1992 года № 479 «О процедуре правопреемственности Республики Беларусь по отношению к международным договорам бывшего Союза ССР, заключенным от имени Правительства, министерств и ведомств Союза ССР» решения по вопросам правопреемственности Республики Беларусь по отношению к международным договорам бывшего Союза ССР, заключенным от имени Правительства Союза ССР, принимаются Советом Министров Республики Беларусь по представлению Министерства иностранных дел Республики Беларусь, а решения по вопросам правопреемственности Республики Беларусь по отношению к международным договорам бывшего Союза ССР, заключенным министерствами и ведомствами Союза ССР, принимаются соответствующими министерствами и ведомствами республики по согласованию с Советом Министров и Министерством иностранных дел Республики Беларусь.

В Законе Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» в редакции Закона Республики Беларусь от 8 июля 1998 года не содержалось норм, регулирующих признание правопреемства Республики Беларусь в отношении международных договоров бывшего СССР, в том числе норм, регулирующих выбор нормативного правового акта о правопреемстве Республики Беларусь в отношении того или иного международного договора, участником которого ранее являлся СССР.

В законодательстве Республики Беларусь отсутствовали нормы, регулирующие порядок проведения переговоров по вопросу о возможности оформления участия Республики Беларусь в межгосударственных и межправительственных договорах Республики Беларусь, выражение согласия Республики Беларусь на участие других государств и международных организаций в международных договорах, участником или договаривающейся стороной которых является Республика Беларусь, возражение Республики Беларусь в отношении оговорок к международным договорам, договаривающейся стороной или участником которого является Республика Беларусь, сделанных иными договаривающимися сторонами, изменение международных договоров Республики Беларусь путем внесения в них поправок.

Ввиду отсутствия нормативного правового регулирования либо невозможности применения существующей нормативной базы данные вопросы решались на основе аналогии права, аналогии закона и сложившейся практики.

Проведенный анализ законодательства Республики Беларусь показал, что полное урегулирование указанных вопросов и устранение пробелов в действующем законодательстве Республики Беларусь о международных договорах невозможно только в рамках внесения отдельных изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» в редакции Закона Республики Беларусь от 8 июля 1998 года.

В процессе подготовки проекта Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» рассматривался также вопрос о необходимости включения в понятие «международный договор Республики Беларусь» международных договоров межведомственного характера и, следовательно, включения в сферу действия данного Закона вопросов заключения, исполнения, приостановления действия и прекращения таких международных договоров. До этого данные вопросы регулировались Положением о порядке заключения, выполнения и прекращения действия международных договоров межведомственного характера, заключаемых некоторыми государственными органами Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 11 мая 1999 г. № 262, и Положением о порядке заключения, исполнения и прекращения действия международных договоров Республики Беларусь межведомственного характера, заключаемых республиканскими органами государственного управления и объединениями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 12 апреля 1999 г. № 506.

С учетом этих нововведений возникла необходимость комплексного редактирования Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» в редакции Закона от 8 июля 1998 года. Таким образом, разработчики Закона пришли к выводу о необходимости подготовки именно новой редакции Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь», что нашло свое отражение в плане подготовки законопроектов на 2003 год.

В процессе согласования законопроекта, рассмотрения его в Парламенте и Президентом Республики Беларусь также был высказан ряд иных предложений, который также нашли свое отражение в новой редакции Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь».

При подготовке проекта новой редакции Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» использовались универсальные международные договоры о праве международных договоров: Венская конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 года, Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями от 21 марта 1986 года, Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров от 23 августа 1978 года – и региональные международные договоры: Соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 года, Протокол к этому Соглашению от 21 декабря 1991 года, Алма-атинская Декларация от 21 декабря 1991 года и Меморандум о взаимопонимании по вопросу правопреемства в отношении договоров бывшего Союза ССР, представляющих взаимный интерес, от 6 июля 1992 года.

Кроме того, в ходе работы над законопроектом были изучены акты законодательства иностранных государств ближнего и дальнего зарубежья и доктринальные источники.

Основные изменения и нововведения, закрепленные в новой редакции Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь»

Кратко можно перечислить концептуальные изменения и основные нововведения, заложенные в новой редакции Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь», следующим образом:

• установление нового порядка принятия решений в отношении международных договоров (заключение, изменение, исполнение, приостановление действия, прекращение и др.), сочетающего формальный и предметный критерии;
• распространение сферы действия Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» на международные договоры межведомственного характера и урегулирование вопросов их заключения, исполнения, приостановления действия и прекращения на уровне закона;
• урегулирование вопросов правопреемства Республики Беларусь в отношении международных договоров;
• закрепление нового подхода к институту временного применения Республикой Беларусь международных договоров, в соответствии с которым любой международный договор независимо от его содержания может временно применяться Республикой Беларусь до его вступления в силу, если это предусмотрено международным договором или об этом договорились участники переговоров, и установление процедуры принятия соответствующих решений;
• урегулирование вопросов изменения международных договоров путем внесения в них поправок;
• закрепление процедуры выражения согласия Республики Беларусь на участие в международном договоре государства или международной организации;
• установление процедуры принятия и возражения Республики Беларусь в отношении оговорки, сделанной иной договаривающейся стороной;
• закрепление на уровне закона процедуры заключения международных договоров путем обмена нотами, письмами или иными документами, образующими международный договор;
• установление такой стадии заключения международного договора, как проведение переговоров по вопросу о возможности оформления участия Республики Беларусь в международном договоре;
• урегулирование вопросов предоставления полномочий на совершение действий по заключению международных договоров и установление процедуры принятия соответствующих решений;
• введение новых определений («двусторонний международный договор», «международная организация», «правопреемство в отношении международных договоров» и др.) и конкретизация уже содержащихся в законодательстве определений («договаривающаяся сторона», «участник международного договора» и др.);
• закрепление на уровне закона нового способа выражения согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора – принятие международного договора.

Е.П. Старцева — главный советник отделения международного права Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, 2005 г.