Содержание
1. Требование единообразного оформления нормативных правовых актов
2. Единообразное оформление реквизитов международных договоров и актов международных организаций
3. Дополнительные положения нормативных правовых актов о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международных договоров
4. Оговорки и заявления
5. Выбор вида акта о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора
6. Оформление правопреемства
7. Особенности рассмотрения Национальным центром законопроектной деятельности законопроектов в области международного права
Приложение 1. Обязательные реквизиты международных договоров
Приложение 2. Пример закона о ратификации

1. Требование единообразного оформления нормативных правовых актов

Одним из основных требований, предъявляемых к нормативным правовым актам, является единообразие оформления и терминологии. В отношении актов в сфере международных отношений данное требование соблюдается наиболее сложно. Причина очевидна: с международной договорной деятельностью глубоко знакомы не многие юристы из тех, кто разрабатывает и применяет законодательные акты. Можно написать «Конвенция, подписанная 12 августа 1949 года в г.Женеве», а можно изменить порядок следования атрибутов, указав сначала место, а потом — время. Оба варианта будут правильными. Однако подобное разнообразие в нормативных документах недопустимо. Официальный стиль требует использовать устоявшуюся единую практику оформления одних и тех же реквизитов. Поэтому одной из задач Центра является обеспечение единообразия формулировок. Даже в таких простых и коротких законах, как закон о ратификации.

Центр отразил предлагаемые единообразные формулировки во Временных методических правилах подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденных Приказом директора Центра от 31 января 2000 г. № 3. Эти правила носят временный характер. Формулировки, рекомендуемые правилами для использования, не являются окончательными. Постоянные правила будут приняты на основе анализа практики, которая сложилась при применении временных правил. А также на основе предложений, которые поступят от правоприменителей. Поэтому все сказанное далее следует воспринимать критически.

2. Единообразное оформление реквизитов международных договоров и актов международных организаций

В нормативных правовых актах о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора указывается полное официальное название этого договора. В такой же форме должно приводиться название международного договора или акта международной организации, если в нормативном правовом акте используется отсылка к международно-правовой норме. В этих случаях должно применяться единообразное оформление реквизитов международных договоров или актов международных организаций.

Официальными реквизитами являются следующие:

• вид договора или акта;
• государства-участники;
• название договора или акта;
• организация или конференция, в рамках которой принят договор или акт;
• место подписания;
• дата принятия или подписания.

Для каждого конкретного вида международных актов следует указывать строго определенный перечень реквизитов. В Приложении 1 приводится сопоставительная таблица необходимых реквизитов различных видов актов.

Следует дополнительно конкретизировать следующие моменты. Если количество участников ограничено (соглашение не универсальное), то участники указываются на втором месте после вида акта. Сначала указывается белорусская сторона, затем — остальные участники в алфавитном порядке. В отношении многосторонних международных договоров указывается дата принятия договора, а не дата подписания Республикой Беларусь. В отношении общеизвестных договоров допускается не указывать некоторые реквизиты (например, в отношении многих универсальных договоров следует указывать только дату подписания, не указывая место и название международной конференции, поскольку эти сведения не требуются для правильной идентификации договора).

В названии нормативных правовых актов о ратификации, утверждении, присоединении, проведении переговоров и подписании договора указываются не все реквизиты, а только вид акта, страны-участницы и название, а в тексте данного акта, указываются все необходимые реквизиты договора, как это определено выше. Пример приводится в Приложении 2.

3. Дополнительные положения нормативных правовых актов о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международных договоров

Как правило, нормативный правовой акт о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора состоит из одного положения. Однако не редки случаи, когда в такой акт приходится включать дополнительное правовое регулирование.

Во-первых, для реализации некоторых международных договоров требуется осуществление сложных целенаправленных действий. В этом случае целесообразно определять государственный орган, ответственный за исполнение международного договора или осуществляющий координацию его исполнения.

В общем случае формулировка об определении ответственного органа должна быть следующей:

«Возложить на Министерство внутренних дел Республики Беларусь и Министерство иностранных дел Республики Беларусь обеспечение выполнения обязательств, принятых Республикой Беларусь по настоящему Договору».

В самом международном договоре может содержаться требование определить компетентный орган, который бы осуществлял реализацию предписаний договора. В этом случае формулировка должна содержать ссылку на соответствующие нормы договора:

«Во исполнение статей 3, 4 и 16 указанной Конвенции определить Министерство юстиции Республики Беларусь центральным органом для получения просьб о правовой помощи, направляемых на основании данной Конвенции, а также органом для передачи просьб о правовой помощи в центральные органы других государств — участников данной Конвенции».

Во-вторых, реализация международного договора может повлечь за собой принятие изменений и дополнений в национальное законодательство (например, отмену норм, противоречащих договору). Чтобы не сложилось ситуации, при которой внутригосударственные акты противоречили бы договору, необходимо обеспечить планомерное выполнение работ по приведению законодательства Республики Беларусь в соответствие с договором. В этом случае должно быть дано соответствующее поручение Совету Министров Республики Беларусь.

В зависимости от того, какой характер должны носить меры по приведению законодательства в соответствие с международным договором, возможны две формулировки названной статьи порученческого характера:

«Совету Министров Республики Беларусь принять меры по приведению законодательства Республики Беларусь в соответствие с настоящим Договором»;

«Совету Министров Республики Беларусь подготовить и внести в установленном порядке в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь предложения о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Республики Беларусь в связи с присоединением к настоящему Договору».

4. Оговорки и заявления

Существуют особые случаи, когда в нормативный правовой акт о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора включаются дополнительные формулировки. Это ратификация, утверждение или присоединение с оговорками или заявлениями.

В соответствии с абзацем десятым статьи 2 Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» термин «оговорка» означает «одностороннее заявление в любой формулировке и под любым наименованием, посредством которого в соответствии с международным правом выражается желание исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к Республике Беларусь».

Заявление (оно также называется «толковательная декларация») делается в тех случаях, когда следует подчеркнуть какие-либо частные моменты исполнения отдельных норм договора. Заявления не отменяют и не изменяют действия положений договора.

Статья о выражении согласия на обязательность договора с оговоркой и заявлением будет выглядеть следующим образом:

«Присоединиться к Конвенции о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов, от 14 сентября 1963 года со следующей оговоркой:

«Республика Беларусь не считает себя связанной положениями пункта 1 статьи 24 Конвенции о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов, и заявляет, что для передачи любого спора между участниками Конвенции, касающегося толкования или применения Конвенции, на арбитраж или в Международный Суд необходимо в каждом отдельном случае согласие всех сторон, участвующих в споре»

и со следующим заявлением:

«Присоединение Республики Беларусь к Конвенции о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов, не затрагивает ее прав и обязательств, вытекающих из действующих соглашений по борьбе с актами незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации, участником которых она является».

Оговорки, как правило, применяются в отношении многосторонних договоров. Что же касается двусторонних, то ни Закон Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь», ни Венская конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 года не содержат прямого запрета на формулирование таких оговорок. Однако сложившаяся практика заключения международных договоров показывает, что такие оговорки делались крайне редко. Объясняется это тем, что оговорка, сформулированная одной стороной двустороннего договора и не поддержанная другой стороной, может значительно затянуть или даже воспрепятствовать вступлению договора в силу. Кроме того, использование таких оговорок может способствовать созданию негативной практики, которой могут последовать другие государства в отношении Беларуси.

По сути, оговорка к двустороннему договору представляет собой попытку изменить его действие в одностороннем порядке. Однако в соответствии с требованиями международного права, изменение действия международного договора не должно производиться без согласования со вторым государством-участником. В этом случае, по нашему мнению, следует проводить переговоры между участниками первоначального соглашения о внесении в него поправок в форме дополнительного протокола к договору. В отличие от оговорок, такая практика носит правовой характер и не противоречит сложившемуся уважительному отношению государства к своим международным обязательствам.

5. Выбор вида акта о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора

На практике часто возникает проблема выбора вида акта о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора.

Бывают следующие виды таких актов:
1) закон о ратификации (присоединении);
2) указ Президента Республики Беларусь об утверждении (присоединении);
3) постановление Совета Министров Республики Беларусь об утверждении (присоединении);
4) нота Министерства иностранных дел Республики Беларусь.

Два первых вида применяются в отношении межгосударственных договоров, первый и третий — в отношении межправительственных.

Разграничение между договорами, подлежащими и не подлежащими ратификации, представляется понятным. Этот вопрос решается на основании статьи 8 Закона Республики Беларусь «О международных договорах», устанавливающей основания для ратификации, и заключения Министерства юстиции Республики Беларусь о соответствии договора законодательству Республики Беларусь, из которого делается вывод о наличии оснований для ратификации в отношении конкретного соглашения.

На практике возникает вопрос об определении статуса международного договора: является ли соглашение межгосударственными или межправительственным. Для того чтобы не ошибиться при разрешении данного вопроса, следует знать следующие три разграничительных критерия.

Во-первых, в соответствии с предписаниями абзацев третьего и четвертого статьи 2 Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь», «межгосударственный договор Республики Беларусь — международный договор, заключенный от имени Республики Беларусь с иностранным государством или государствами, с международной организацией или международными организациями», «межправительственный договор Республики Беларусь — международный договор, заключенный от имени Совета Министров Республики Беларусь с правительством иностранного государства или правительствами иностранных государств, с международной организацией или международными организациями». Т.е. в законе разграничение проводится по единственному основанию — от имени кого заключено соглашение.

Второй критерий — участники соглашения. В межгосударственном соглашении участники- государства, в межправительственном — правительства государств. В тексте договора могут встречаться положения, свидетельствующие об открытости договора для присоединения государств. Такая формулировка ничего не говорит о членском составе договора, т.к. она одинакова для межправительственных и межгосударственных соглашений.

Наконец, третий критерий заключается в соответствии вопросов, регулируемых договором, компетенции правительства.

Соглашение является межправительственным только тогда, когда все три критерия свидетельствуют о его межправительственном статусе, в ином случае договор будет считаться межгосударственным.

Следует отметить, что проблема с определением статуса возникает, как правило, при несоблюдении формальных требований к оформлению международного договора. Такая практика имеет место, например, в деятельности органов СНГ. Для избежания подобных проблем следует очень ответственно подходить к оформлению всех реквизитов договоров еще на этапе разработки.

В отношении договоров, заключенных посредством обмена нотами, статус не может быть определен, поскольку в законодательстве не содержится норм по данному вопросу. Полагаем, что этот пробел должен быть восполнен как можно скорее. Представляется целесообразным внести соответствующие дополнения в Закон Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь».

Когда речь идет о выражении согласия на обязательность многостороннего договора, который уже вступил в силу для других участников, как правило, имеет место присоединение. Акт о присоединении оформляется в том же виде, что и необходимый для этого акт о ратификации или утверждении, только вместо терминов «ратификация» и «утверждение» используется термин «присоединение». Это следует из статьи 11 Закона Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь».

6. Оформление правопреемства

Кроме вышеуказанных, существует еще один способ выражения согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международных договоров. Это оформление правопреемства.

После обретения Республикой Беларусь независимости в 1991 году, возник вопрос, каким образом Беларусь должна выражать согласие на обязательность для себя международных договоров, подписанных бывшим СССР. С правовой точки зрения имелось два пути: повторное заключение договора с тем же государством по тому же вопросу и оформление правопреемства.

Странами бывшего СССР в рамках СНГ было принято решение, впоследствии признанное иностранными государствами, что Российская Федерация является правопродолжателем СССР, и для нее продолжают действовать договоры бывшего СССР. В отношении остальных новых независимых государств — требуется оформление правопреемства в отношении международных договоров СССР.

В Республике Беларусь принято Постановление Президиума Верховного Совета Республики Беларусь «О процедуре правопреемственности Республики Беларусь в отношении международных договоров бывшего СССР» от 3 июня 1992 года. Впоследствии каких-либо актов по вопросу правопреемства не принималось, поэтому названное Постановление продолжает оставаться действующим. Закон Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» не регулирует данный вопрос. В настоящее время объем правового регулирования Постановления не охватывает всех правоотношений, связанных с правопреемством. Так, оно не определяет, законом или указом Президента Республики Беларусь должно оформляться правопреемство в отношении межгосударственных договоров бывшей БССР. Кроме того, Постановление является противоречащим Конституции Республики Беларусь, поскольку оно не было приведено в соответствие с ней после внесения изменений и дополнений в 1996 году.

В целях восполнения пробела в законодательстве представляется целесообразным внесение соответствующих поправок в Закон Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» либо принятие закона «О порядке оформления правопреемства Республики Беларусь в отношении международных договоров бывшего СССР». Одновременно следует признать утратившим силу вышеназванное Постановление Президиума Верховного Совета, как противоречащее Конституции.

7. Особенности рассмотрения Национальным центром законопроектной деятельности законопроектов в области международного права

Каждый закон Республики Беларусь о ратификации или присоединении к международному договору проходит экспертизу в Национальном центре законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь. Во многих случаях проекты присылаются без необходимых документов. Это затрудняет и затягивает работу Центра.

В своем заключении Центр дает ответ, соответствует ли проект закона Конституции Республики Беларусь, решениям Главы государства, законам и международным договорам Республики Беларусь. В этих целях Центр осуществляет экспертный анализ всех исходных документов, включая заключения Министерства юстиции и Министерства иностранных дел Республики Беларусь по данному вопросу. Названные документы следует всегда прилагать к проекту закона о ратификации или присоединении, присылаемому в Центр на заключение. В ином случае приходится тратить время на процедуру запроса дополнительных материалов.

Для более полного анализа проекта закона о ратификации или присоединении к многостороннему договору было бы целесообразно изучение позиции Российской Федерации по вопросу участия в таком договоре. Российско-белорусская интеграция требует унификации правового регулирования в определенных отраслях. Одной из форм такой интеграции может быть одновременное участие Беларуси и России в одних и тех же многосторонних договорах. Информация об участии России вполне могла бы быть отражена в обосновании необходимости принятия закона о ратификации, которое также следует представлять в Центр.

Следует помнить, от четкого соблюдения государственным органами всех вышеуказанных требований напрямую зависит то, насколько совершенным будет законодательство Республики Беларусь.

Приложение 1

Обязательные реквизиты международных договоров

Приложение 2

З А К О Н

Р Е С П У Б Л И К И    Б Е Л А Р У С Ь

Принят Палатой представителей

Одобрен Советом Республики

Статья 1. Ратифицировать Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства, подписанное в г. Москве 26 февраля 1999 г.

Статья 2. Возложить на Министерство внутренних дел Республики Беларусь и Министерство иностранных дел Республики Беларусь обеспечение выполнения обязательств, принятых Республикой Беларусь по настоящему Соглашению.

Статья 3. Совету Министров Республики Беларусь подготовить и внести в установленном порядке в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь предложения о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Республики Беларусь в связи с присоединением к настоящему Соглашению.

Президент
Республики Беларусь

Ершов Алексей Николаевич