Капыльский М.П.
Начальник отделения социального законодательства Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, кандидат юридических наук

Социальная защита является приоритетом внутренней политики нашей страны. Это вытекает из самой сущности нашего государства как социального и правового.
В последние годы пенсионная система Республики Беларусь функционирует стабильно и слаженно. Регулярно и вовремя выплачиваются пенсии, их размер постоянно перерасчитывается в сторону увеличения. В настоящее время среднемесячная трудовая пенсия составляет 213 тысяч рублей или 135 процентов к бюджету прожиточного минимума и 42 процента по отношению к средней зарплате в стране. Такого соотношения нет ни в одном из государств СНГ. Как известно, наша пенсионная модель является распределительной, в основе ее лежит принцип солидарности поколений, когда страховые взносы собирают с одних, а полученные средства распределяют среди другого, более старшего поколения. Такая система имеет свои преимущества. Среди них – возможность начать выплату пенсий незамедлительно, поскольку не требуется времени для накоплений. Размеры пенсий не зависят от результатов функционирования финансовых рынков. Она гарантирует определенную степень социальной защиты всем пожилым гражданам, обеспечивает более высокую норму замещения (отношение пенсии к заработной плате) для лиц с невысокой зарплатой, т. е. внутрипоколенческое перераспределение доходов от высокооплачиваемых к низкооплачиваемым. Распределительные пенсионные системы существуют в большинстве развитых стран. Правда, они не являются там единственными и функционируют наряду с другими, например, накопительными.
Означает ли вышесказанное, что система пенсионного обеспечения нашей страны является идеальной и не нуждается в реформировании? С образованием Республики Беларусь как суверенного государства начало формироваться и национальное пенсионное законодательство. Первым законодательным актом по пенсионному обеспечению стал Закон от 17 апреля 1992 года «О пенсионном обеспечении», вступивший в силу с 1 января 1993 года. Этот правовой документ отразил белорусскую систему пенсионного обеспечения, его отдельные положения были сориентированы на мировую практику, на внедрение элементов пенсионного страхования. Был образован Пенсионный фонд (на базе которого впоследствии создан Фонд социальной защиты населения), где аккумулировались все средства на выплату пенсий.
Однако, несмотря на предпринятые определенные правовые, организационные меры, пенсионная система страны продолжала и продолжает функционировать на принципах, заложенных еще в СССР. Сложившаяся в прежних социально-экономических условиях, сегодня она не в состоянии обеспечить потребности общества. При высоком, можно сказать, критическом тарифе страховых взносов действующая пенсионная система  не выполняет свою главную задачу: обеспечить достойный уровень жизни тем, кто в прошлом активно работал и создавал национальное богатство страны. Большим недостатком распределительной системы является ее зависимость от демографических факторов, от соотношения численности работающих и пенсионеров. На протяжении последних 15 лет наблюдается активный процесс старения населения, что увеличивает долю пенсионеров и сокращает долю работающих. Если в 1990 году на 100 работающих приходилось 46 пенсионеров, то в нынешнее время  уже 60. Такая тенденция сохранится и на ближайшее время.
Солидарной системе свойственен еще один существенный недостаток – излишнее перераспределение сумм пенсий. Соотношения размеров пенсий и заработной платы для отдельных категорий пенсионеров бывают очень разными. Средний показатель здесь примерно 42 процента. Однако при этом для низкооплачиваемых в прошлом пенсионеров он составляет 280 процентов, а для высокооплачиваемых – около 20 процентов. Ясно, что такая ситуация не создает стимулов для участия в пенсионной системе высокооплачиваемых работников.
Недостатки распределительного механизма позволяет уравновесить  так называемая накопительная модель пенсионной системы. Каждый работник в течение трудовой деятельности вносит взносы в пенсионные фонды, средства которых продолжительное время используются для инвестирования в экономику, а после прекращения трудовой деятельности идут на его личное пенсионное обеспечение. Эти средства можно рассматривать как одну из форм сбережений, но особого рода. Накопление финансовых ресурсов в фондах и их расходование на выплату пенсий осуществляется по установленным государством тарифам  и нормативам. Управление финансовыми ресурсами  этих фондов также происходит в соответствии с законодательством.
В пользу накопительной системы можно привести следующие аргументы: такая модель не зависит от демографических проблем; дает свободу выбора и обеспечивает дифференциацию размеров пенсии в зависимости от заработной платы и эффективности использования накоплений; такая система приумножает совокупные национальные накопления и приводит к увеличению инвестиций и экономическому росту.
Однако, в самой накопительной модели заключены многочисленные риски. Участникам системы не гарантируется полная эффективность ее действия. Накопительная схема в большей мере применима в более богатых странах, она идеально подходит для хорошо оплачиваемых работников, которые в состоянии накопить на личных пенсионных счетах приличную денежную сумму, и достаточно проблематична для общества с высокой поляризацией доходов. Эта модель не обеспечивает гибкого механизма перераспределения доходов между поколениями, отраслями и не предотвращает бедность.
Таким образом, и распределительная, и накопительная системы пенсионного обеспечения обладают как своими преимуществами, так и недостатками. Между ними нет непреодолимого барьера. В большинстве развитых стран эти системы успешно сосуществуют, дополняя друг друга. При реформировании национальной пенсионной системы, законодательства в этой сфере следует, на наш взгляд, идти по двум направлениям: 1) совершенствование нынешней модели пенсионного обеспечения, поиск ее внутренних резервов; 2) постепенное внедрение  накопительных элементов, используя полезный опыт других стран, прежде всего тех, которые в недалеком прошлом имели подобную нашей пенсионную систему.
Главный недостаток действующей распределительной системы – ее расточительность. Пенсионное законодательство сегодня содержит свыше 20 оснований для досрочного (на 5–10 лет) выхода на пенсию.  Это означает, что почти 17 процентов пенсионеров по возрасту и выслуге лет получают пенсии до достижения общеустановленного пенсионного возраста. По этой причине по оценкам специалистов Минтруда и соцзащиты в стране фактический возраст выхода на пенсию на протяжении последних лет в среднем на один год ниже общепринятого.
Широкое распространение пенсий на льготных условиях в значительной мере связано с отсутствием отдельного источника их финансирования и предоставлением указанных пенсий в рамках единых для всех работодателей тарифов пенсионных взносов. Такой подход ведет к снижению общего уровня пенсионного обеспечения и расходованию  средств Фонда социальной защиты населения на компенсацию неблагоприятных условий труда, ответственность за которые должен нести работодатель.
Для решения указанных проблем необходима разработка законопроекта, который бы установил правовые, экономические и организационные основы обязательного государственного пенсионного страхования работников, занятых в особых условиях труда, урегулировал порядок предоставления им профессиональной (досрочной) пенсии с использованием новых механизмов формирования прав на такие пенсии и в конечном итоге освободил общую пенсионную систему от обязанности отвечать за производственные риски в виде досрочных трудовых пенсий по возрасту за работу с особыми условиями труда и трудовых пенсий за выслугу лет.
Правительством Республики Беларусь и Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь предложено включить в План подготовки законопроектов на 2006 год разработку проекта Закона Республики Беларусь «О профессиональном пенсионном страховании».
Обременительно действует на пенсионную систему учет при определении размера трудовой пенсии периодов без уплаты страховых взносов наравне с периодами их уплаты. Эти так называемые кредитные периоды (учеба, периоды проживания в отдельных местностях, уход за детьми и другие) не соотносятся с принципами пенсионного страхования и не способствуют адекватной замене заработка, утраченного в связи с нетрудоспособностью.
Первым шагом в разрешении данной проблемы должны стать меры, направленные на установление минимального периода уплаты обязательных страховых взносов как условия для назначения пенсии по возрасту. Такой срок, по мнению Минтруда и соцзащиты, должен быть не менее 5 лет. Соответствующая норма будет отражена в проекте Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам пенсионного обеспечения». Данный законопроект содержит и другие предложения, направленные на оздоровление пенсионной системы, изыскание ее внутренних резервов. В частности, для лиц, работавших на сельхозпредприятиях после 1 июля 1998 года, вводится одинаковый с другими работниками порядок исчисления трудового стажа для начисления пенсии, основанный на уплате обязательных страховых взносов в Фонд социальной защиты населения, исходя из установленного минимального уровня заработной платы.
Для обеспечения использования средств государственного социального страхования по целевому назначению предлагается выплачивать пенсии, назначаемые безработным до достижения общеустановленного пенсионного возраста, за счет средств Государственного фонда содействия занятости. Как известно, сегодня эта нагрузка лежит на Фонде социальной защиты населения.
Второй путь реформирования пенсионной системы – внедрение накопительных элементов. Здесь нужна особая законотворческая тщательность и осторожность. Поспешный переход к новой, не адаптированной к нашей экономике накопительной модели может привести к негативным социальным издержкам. Как отметил Президент Республики Беларусь А.Г. Лукашенко на совещании по вопросам пенсионного обеспечения 3 августа 2005 года, любые нововведения в части изменения пенсионной системы должны осуществляться под лозунгом «Не навреди».
Начальной стадией перехода на накопительные принципы финансирования пенсий могло бы стать  постепенное внедрение так называемой условно-накопительной системы. Такая модель сегодня успешно внедряется в Швеции. Близка к ней по своей конструкции пенсионная схема, созданная в ходе российской реформы.
Условно-накопительные счета означают, что взносы работников и (или) их работодателей учитываются на именных пенсионных накопительных счетах. Однако эти средства не капитализируются и не являются собственностью конкретных лиц, они расходуются на выплату текущих пенсий и служат лишь базой для исчисления размера пенсии, непосредственно увязывая объем страховых взносов работника и величину его пенсии.
Остановимся более подробно на шведской модели пенсионного реформирования. Она формируется так, что будет самофинансируемой и нейтральной с точки зрения перераспределения доходов внутри и между поколениями, что является характерным признаком накопительной системы.
Согласно новой схеме взносы работников и работодателей (18,5 процента от фонда оплаты труда) делятся на две части. Первая (16,5 процента) расходуется на выплату пенсий в этом же году  по распределительной схеме. Но при этом вводится персонифицированный учет взносов, когда каждому застрахованному открывается индивидуальный счет, где отражаются суммы его взносов в пенсионную систему.
Другая часть взносов (2 процента) поступает на специальный личный накопительный счет. По своему выбору застрахованный определяет эти средства либо в один из частных фондов, действующих на конкурентной основе, либо в государственный фонд. При выходе на пенсию лицо получает свои капитализированные сбережения.
Существующая базовая пенсия заменяется новой, финансируемой из государственного бюджета. Она назначается тем, кто заработал пенсию по возрасту в очень низком размере или не заработал ее вовсе.
Переход на новую систему обязателен для лиц, родившихся в 1954 году и позже, граждане 1935–1953 гг.  рождения одну часть пенсии получат по новым, другую по старым правилам. Лицам, родившимся до 1934 года, пенсия будет выплачиваться по старым условиям.

Таким образом, в Швеции традиционная распределительная система заменяется смешанной, распределительно-накопительной с условно-накопительными счетами в ее распределительной части. Увязывая размеры пенсий с величиной взносов, накопленных в пенсионном фонде, система условно-накопительных счетов, значительно ослабляет солидарный принцип распределительной системы. Однако, эта проблема решается путем создания в пенсионной схеме специального уровня, предназначенного для предотвращения бедности среди пожилого населения.