Капыльский М.П.
Начальник отделения социального законодательства Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, кандидат юридических наук

Трудовые и связанные с ними отношения занимают важнейшее место в единой системе правоотношений. Это предполагает их всестороннее и полное регулирование в законодательстве. В свою очередь, качество любого нормативного правового акта во многом зависит от правильной постановки нормотворческой деятельности.
В последнее время в Республике Беларусь приняты значительные меры по повышению эффективности этой деятельности. Нормотворческий процесс приобрел необходимую юридическую и организационную базу, определившую главные пути его дальнейшего развития.
Основными нормативными правовыми актами, обеспечивающими методологическое регулирование совершенствования законодательства, являются Закон от 10 января 2000 года «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» и Указ Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. №359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности», которые отразили наиболее важные научно обоснованные и апробированные практикой приемы и методы подготовки и правила оформления законодательных и иных нормативных правовых актов.
В целях повышения уровня подготовки проектов правовых актов и создания единой республиканской системы законопроектной деятельности Указом Президента Республики Беларусь от 28 июля 1997 г. №407 создан Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, осуществляющий методическое руководство подготовкой проектов правовых актов, а также непосредственно занимающийся профессиональной подготовкой и экспертизой законопроектов.
По мнению многих ученых и практиков, бесспорным достижением в нормотворчестве стало ежегодное планирование процесса подготовки законопроектов. Начиная с 1998 года, указами Главы государства утверждаются планы подготовки законопроектов в нашей стране. Такая мера является залогом эффективности нормотворчества, позволяет избежать таких юридических огрехов, как бессистемность и противоречивость правовой базы; изрядное количество изменений и дополнений к действующему законодательству; дублирование норм правовых актов; внутренние противоречия в регулировании тех или иных общественных отношений; правовая неурегулированность многих общественных отношений, нуждающихся в таком регулировании, и многое другое (Абрамович А.М. Актуальные вопросы нормотворчества в Республике Беларусь //Актуальные вопросы нормотворчества в Республике Беларусь. Материалы науч.-практ. конф. 21 дек. 2000 г. – Мн.: НЦЗД, 2001. – С.9-10).
Подготовленный в новых условиях нормотворчества и вступивший в силу с 1 января 2000 года Трудовой кодекс Республики Беларусь имел прогрессивное значение для всей правовой системы страны. Став основным нормативным правовым актом, непосредственно регулирующим трудовые и связанные с ними отношения, Трудовой кодекс сосредоточил в себе большинство значимых трудоправовых норм, использовав при этом действовавшие законодательные и иные нормативные правовые акты, в том числе КзоТ, законы о порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов), о коллективных договорах и соглашениях и т. д. В нем больше внимания уделено понятийному аппарату, дано определение многим важным и принципиальным терминам, серьезно пересмотрен институт отпусков, дана новая конструкция изменения трудового договора при перемещениях и изменении существенных условий труда, имплементированы многие международные трудовые нормы, например, о запрещении принудительного труда.
Однако, несмотря на очевидные достоинства, Трудовой кодекс не получил общей высокой оценки от ученых-правоведов и практических работников из-за немалого количества недостатков. По мнению Л.Я. Островского, он отчасти схож с «первым блином»: недопекли – есть несогласованности и прямые противоречия между статьями и внутри них, расхождения в терминологии, взаимоисключающие правовые позиции, алогизмы и просто ошибки.
Почему же первый опыт оказался не совсем удачным? Ведь при подготовке проекта Трудового кодекса формально выдерживались существовавшие на то время основные требования законотворческого процесса. Проект активно обсуждался, дорабатывался на многочисленных заседаниях рабочих групп, согласовывался с заинтересованными органами государственного управления, во внимание принимались официальные заключения многих авторитетных международных организаций, ученых. Для того, чтобы нормотворческая деятельность была эффективной и рациональной, она должна быть организована системно и строиться на определенных принципах: законности, научности, системности, демократизма, связи с правоприменительной практикой, прогнозирования последствий принятия нормативных правовых актов, соблюдения правил законодательной техники и т. д. Следует констатировать, что при разработке проекта Трудового кодекса названные основополагающие начала не всегда соблюдались. Взять хотя бы принцип системности. В законотворческой деятельности он выражает как внутреннюю гармонию (согласованность, непротиворечивость содержащихся в законопроекте нормативных предписаний), так и внешнюю согласованность (взаимодействие, корреспондирование его с законодательными и другими нормативными правовыми актами, отсутствие противоречий, пробелов и иных погрешностей). Выше упоминалось о внутренних противоречиях и несогласованностях отдельных норм  кодекса. Ряд положений Трудового кодекса не согласуются с законами, в том числе с кодексами. Например, не раз обращалось внимание на то, что порядок зачета пенсий при возмещении вреда, причиненного гражданам увечьем и иным повреждением здоровья, по- разному регулируется Гражданским и Трудовым кодексами. В результате уже после принятия указанных кодексов возникла потребность в издании декретов Президента Республики Беларусь от 4 января 2000 г. №1 и от 29 июня 2000 г. №14, чтобы хоть как-то устранить имеющиеся противоречия.
Любой законодательный акт (а Трудовой кодекс тем более) должен по возможности содержать максимальное количество норм прямого действия. Наличие необоснованного множества отсылочных и бланкетных норм в законах, нечеткость их изложения (например, выражения «в случаях, предусмотренных законодательством», «утверждается Правительством или уполномоченным им органом») ведет к нарушению принципа иерархии нормативных правовых актов, и, соответственно, системы законодательства, размыванию содержания закона как акта прямого действия, невозможности применения его отдельных положений, дезориентации правоприменителя. И уж если бланкетные нормы предусмотрены в законе, то они должны быть неукоснительно и своевременно реализованы. В противном случае это ведет к правовым пробелам, неполноте регулирования  конкретных общественных отношений. Анализ норм Трудового кодекса показал, что в настоящее время из 73 норм кодекса, содержащих бланкетные нормы, которые в целях реализации закрепленных в них положений, должны быть обеспечены подзаконными актами, не реализовано полностью или частично 3. Например, статьей 313 предусмотрено, что записи о расчетах по заработной плате ежемесячно вносятся в расчетную книжку, форму которой и порядок ее ведения устанавливает Правительство Республики Беларусь. Соответствующее решение указанным органом не принято.
В результате несвоевременной реализации бланкетных норм иногда устанавливается такая практика, когда республиканские органы государственного управления разрабатывают для себя акты и применяют их, не соблюдая установленный порядок их принятия и не включая в Национальный реестр правовых актов, что противоречит принципам функционирования правовой системы. На наш взгляд, было бы правильно закрепить в законодательных актах, регулирующих подготовку проектов правовых актов, порядок употребления и реализации бланкетных, отсылочных норм, раскрыть их понятие.
Важным показателем качества трудового законодательства является отражение в нем принципов и норм международного права. В настоящее время значительная часть важных конвенций МОТ ратифицирована Республикой Беларусь (на 1.01.2002 г. – 49 конвенций). Многие их нормы, содержащие более высокий уровень прав и гарантий в сфере трудовых отношений, имплементированы в национальном законодательстве. Несмотря на это, проблемы реализации международных норм о труде в нашем законодательстве существуют. В соответствии с частями третьей и четвертой  статьи 8 Трудового кодекса правила международных договоров и конвенций МОТ применяются непосредственно в случаях, когда: а) определенные отношения не урегулированы отечественным законодательством о труде; б)  международно-правовыми актами, являющимися обязательными для нашей страны, установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством о труде Республики Беларусь. Как видим, в статье 8 отражен приоритет действия международно-правовых норм. Однако, их реализация на практике затруднена из-за отсутствия четкого правового механизма, а также противоречий, препятствующих нормальному функционированию коллизионного механизма (более подробно об этом см.: . Курылева О.С. Конституционно-правовые проблемы реализации международных норм о труде //Конституционно-правовые проблемы формирования социального правового государства. Материалы межд. науч.-практ. конф.(Минск, 30-31 марта 2000 года). По мнению В.Г. Стаценко, практическая реализация принципа приоритета ратифицированной международной конвенции МОТ может быть обеспечена только с помощью отрегулированного механизма толкования и применения международных норм, прежде всего в судопроизводстве. Именно этот аспект правового регулирования сегодня наиболее проблематичен. Органы правосудия республики могут выносить решения только на основании национальных законов. Это вытекает из содержания статьи 112 Конституции Республики Беларусь, которая предписывает судам при осуществлении правосудия руководствоваться только Конституцией и принятыми в соответствии с ней нормативными актами (Стаценко В.Г. Конвенции Международной организации труда: механизмы имплементации и контроля за применением //Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2002. №2). Думается, что более рациональный путь решения проблемы реализации международно-трудовых норм в случае пробелов и коллизий в национальном законодательстве видится в нормативном закреплении более четкого и подробного механизма их функционирования. Официальное толкование и разъяснение является, как правило, следствием неполного, некачественного регулирования общественных отношений в том или ином правовом акте.
Несмотря на сравнительно короткий срок действия, Трудовой кодекс нуждается в совершенствовании. При этом устранять следует не только внутренние противоречия, неточности, пробелы и коллизии, изначально заложенные в нем. Многие нормативные предписания кодекса, апробированные практикой, сегодня не отвечают социально-экономическим условиям. Именно правоприменительная деятельность диктует необходимость корректировки норм, регулирующих отдельные правоотношения, например, в области социального партнерства, предоставления трудовых отпусков, охраны труда. При этом важно вносить коррективы своевременно.
В настоящее время в Правительстве дорабатывается подготовленный проект Закона «О внесении изменений и дополнений в Трудовой кодекс Республики Беларусь». В нем отражены изменения по целому комплексу трудовых и связанных с ними отношений. Он вызвал неоднозначную оценку специалистов —  от положительных заключений до резкой критики. Полагаем, что в этой ситуации очевидно одно: при последующей доработке законопроекта должны обсуждаться и взвешиваться все мнения. При этом нормотворческий процесс должен основываться на своих главных  принципах, включая связь с правоприменительной практикой, прогнозирование последствий принятия нормативного правового акта, а также научный подход при анализе проблем. Как показывает практика, последний фактор не всегда должным образом учитывается при нормотворчестве. Думается, что сегодня очевидно всем: вместе с опытными юристами-практиками в  законопроектной работе должны принимать активное участие и ученые-правоведы, которые специализируются на изучении конкретных отраслей права. И это должно быть правилом, а не исключением. С принятием Указа Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. №359, утвердившего Правила подготовки проектов нормативных правовых актов, эта проблема стала решаться более активно, поскольку согласно п. 6 указанных Правил государственному органу (организации), ответственному за подготовку проекта акта, для его разработки дано право привлекать специалистов научных учреждений. В Национальном центре законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь такая практика становиться нормой. Вместе с тем, важно, чтобы ученые принимали участие не только на раннем этапе разработки законопроекта, но и на других стадиях законотворческого процесса: при доработке проекта в Правительстве, парламентских комиссиях.
Как известно, кодифицированный нормативный правовой акт – это закон, обеспечивающий полное системное регулирование определенной области общественных отношений. Трудовой кодекс – не исключение. В нем сконцентрировано большинство норм, регулирующих трудовые и связанные с ними отношения. Причем эти нормы должны, как правило иметь (и имеют) прямое действие. Законы, призванные «усовершенствовать», «углубить», «дополнить» нормы Трудового кодекса ведут к его размыванию, правовой инфляции норм. В последнее время, на наш взгляд, участились предложения различных органов по принятию нормативных правовых актов, регулирующих одни и те же отношения в сфере труда. Например, только в текущем году в Национальный центр законопроектной деятельности в рамках формирования плана законопроектных работ на 2005 год от различных органов поступили предложения о разработке проектов законов: о надзоре и контроле за соблюдением законодательства об охране труда; о профессиональной ориентации; об охране труда. Причем в большинстве случаев не представлены серьезные обоснования, четкие и убедительные концепции этих проектов. Например, если судить по предложенной концепции законопроекта «О надзоре и контроле за соблюдением законодательства об охране труда», основное его содержание должно состоять из полномочий государственных и иных органов в данной сфере. Права, обязанности таких органов должны закрепляться в соответствующих положениях и уставах. Практика, направленная на неоправданное возрастание количества нормативных правовых актов, регулирующие аналогичные с кодексом правоотношения, является нерациональной, ведет к иллюзии совершенствования трудовых и связанных с ними отношений, привносит в них бессистемность, порой коллизионность, создает трудности для правоприменителей.

Для улучшения качества законопроектов важное значение имеет правильная организация работы над ними, эффективная технология их подготовки. Некоторые ученые выделяют следующие этапы нормотворчества: формулирование идеи нового правового акта; формирование и предварительная деятельность рабочих групп; разработка концепции закона; составление текста законопроекта; экспертиза законопроекта (см., например,: Соколова А.А. Проблемы оптимизации нормотворческого процесса в Республике Беларусь //Законотворчество. 2004. №2. С. 14). Представляется, что в этом процессе главным является субъективный, человеческий фактор – профессионализм, внутренняя ответственность, организованность его участников. Разработчики должны обладать современной методологией правового исследования, стратегией прогнозирования принятия акта, аналитическими способностями, информационно-правовыми ресурсами.