Лаевская Е.В.,

ведущий научный сотрудник Института правовых исследований Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, кандидат юридических наук, доцент

Стратегическая экологическая оценка (далее – СЭО) в международном праве и доктрине — оценка возможных экологических последствий, включая воздействие на здоровье плана/программы, которая предполагает определение сферы охвата оценки и подготовку экологического отчета, вовлечение общественности и проведение консультаций, принятие во внимание экологического отчета и результатов участия общественности и консультаций при разработке плана/программы [1, c. 625; 5].

СЭО помогает значительно снизить негативные последствия на окружающую среду планов/программ; обеспечивает принятие решений на макроэкономическом уровне с учетом мнения общественности; способствует расширению международного сотрудничества.  Немаловажно, что СЭО снижает вероятность возникновения конфликтов в процессе принятия решений по конкретным проектам строительства предприятий, оказывающих значительное влияние на окружающую среду и здоровье граждан [2, 3]. В качестве «слабой стороны» СЭО называют увеличение расходов на разработку планов/программ на 5-10%.  Однако эти расходы можно считать незначительными по сравнению с теми расходами, которые могут появиться в связи с причинением вреда окружающей среде и здоровью граждан в результате реализации плана/программы [3].

Представляется актуальным внедрение СЭО в Беларуси с учетом имеющихся предпосылок.

Так, Беларусь является Стороной Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (далее – конвенция ОВОС),  ст. 2 п.7 которой закрепляет, что  «Стороны стремятся применять принципы оценки воздействия на окружающую среду к политике, планам и программам» [4].  Принимая во внимание актуальность СЭО, был разработан и принят в 2003г. Протокол по СЭО к конвенции ОВОС, как самостоятельное международное соглашение[5]. Республика Беларусь демонстрирует активные действия в направлении присоединения к Протоколу по СЭО: решением коллегии Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды в августе 2007 г. была одобрена Стратегия развития потенциала в области СЭО в Республике Беларусь.

Ряд иных международных соглашений Республики Беларусь также содержат положения способствующие внедрению подходов СЭО: Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (далее – Орхусская конвенция) [6], Конвенция о биологическом разнообразии [7], Рамочная конвенция ООН об изменении климата [8] и др.

Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 года в качестве перспектив первого этапа реализации стратегии определила необходимость развития институционального потенциала в области СЭО [9, с. 108].

Следует иметь в виду, что в современных условиях СЭО является обязательным элементом процесса разработки и принятия значительного количества планов/программ в странах Европейского Союза на основе специальной Директивы 2001/42/ЕС по СЭО [10].  Все чаще  СЭО, как инструмент эффективного планирования, используется международными организациями и институтами в программной деятельности, опосредующей предоставление средств международной технической помощи, займов, в том числе, Республике Беларусь[2, 11] .

Таким образом, имеются предпосылки для внедрения международных принципов и подходов СЭО в законодательство Республики Беларусь.

Протокол по СЭО к числу объектов СЭО относит планы и программы, а также любые изменения в них, если они принимаются законодательными или «административными актами»; и «подлежат разработке и/или принятию органом или разрабатываются органом для принятия в соответствии с официальной процедурой парламентом или правительством» (ст.2); «планы и программы, которые разрабатываются для сельского хозяйства, лесоводства, рыболовства, энергетики, промышленности, включая горную добычу, транспорта, регионального развития, управления отходами, водного хозяйства, телекоммуникаций, туризма, планирования развития городских и сельских районов или землепользования и которые определяют основу для выдачи в будущем разрешений на реализацию проектов, перечисленных в приложении 1 и любых других проектов приложения 2, которые требуют оценки воздействия на окружающую среду в соответствии с национальным законодательством» (ст.4 п.2.). С другой стороны, Протоколом по СЭО (ст.4-5) закреплены принципы  определенной гибкости в отборе планов/программ, подпадающих под СЭО: Сторона может принять решение о проведении СЭО в отношении любого плана/программы на основе предположения о «существенных экологических, в том числе и для здоровья населения последствиях» (ст. 5).

Характерной чертой СЭО выступают требования об обеспечении участия общественности в ее проведении:

— орган, ответственный за проведение СЭО, обязан  обеспечить «заблаговременные, своевременные и эффективные возможности» для участия общественности в СЭО, когда возможен выбор любого из вариантов плана/программы (ст. 8.1);

— проект плана/программы, а также экологический доклад по результатам СЭО должны быть своевременно доступными для общественности (ст. 8.2);

— орган, ответственный за проведение СЭО, обязан выявить заинтересованную общественность (ст. 8.3);

— заинтересованной общественности должна быть предоставлена возможность высказать свое мнение по проекту плана/ программы, а также по экологическому докладу в разумные сроки (ст. 8.4, ст. 10.4);

— должны быть определены и обнародованы конкретные меры по информированию общественности и проведению консультаций с заинтересованной общественностью (ст. 8.5);

— мнения, высказанные заинтересованной общественностью, должны быть учтены при принятии решения об утверждении плана/ программы (ст. 11.1).

В процессе СЭО общественности должны быть обеспечены права на получение информации о проекте плана/программы и экологическом докладе (ст. 8.2 и ст. 10.4); о конкретных мерах по информированию общественности и проведению консультаций с заинтересованной общественностью (ст. 8.5); об утверждении плана/программы и информация о принятии/утверждении плана/программы (ст. 11.2) и т.д.

Анализ законодательства Республики Беларусь позволяет выделить отдельные элементы, имеющие отношение к процедуре экологической оценки планов/программ.  Так, ст. 5 Закона Республики Беларусь «О государственной экологической экспертизе» [12] в числе объектов государственной экологической экспертизы называет «проекты концепций, прогнозов, программ и схем отраслевого развития, реализация которых связана с использованием природных ресурсов и (или) может оказать воздействие на окружающую среду; а также изменения и дополнения к указанным проектам и обоснованиям». Очевидно, что данный перечень планов/программ более узкий по сравнению с определением объектов СЭО в Протоколе по СЭО. Следует подчеркнуть, что в указанных нормах законодательства речь идет о проведении государственной экологической экспертизы на соответствие проектной документации «требованиям законодательства», а не об оценке воздействия плана/программы на окружающую среду и здоровье граждан. Кроме прочего, проведение СЭО требует применения совершенно иных, нежели при проведении экологических оценок проектов по конкретным видам деятельности, методик прогнозирования экологических последствий.

Очевидно, что с юридической точки зрения, процесс государственной экологической экспертизы, проводимой по факту разработки отдельных видов планов/программ в завершающей стадии процесса планирования, проще говоря, после завершения подготовки плана/программы, не может рассматриваться как некий аналог СЭО в соответствии с требованиями Протокола по СЭО, которая начинается на самых ранних этапах разработки плана/программы и включает оценку альтернатив плана\программы, взаимодействие различных заинтересованных сторон (природоохранных органов, органов здравоохранения, общественности и т.д.).

Белорусской законодательство требует совершенствования в части обеспечения участия общественности в процесс проведения оценки воздействия на окружающую среду  планов/программ. Так, в Положении о порядке проведения государственной экологической экспертизы отмечается, что при проведении государственной экологической экспертизы проектной или иной документации оценке подлежат, в том числе, «учет мнения общественности по предлагаемым проектным решениям» [13]. Однако, как следует из ст. 12 Закона «О государственной экологической экспертизе»  только  для градостроительных проектов общего планирования, специального планирования, детального планирования, архитектурных проектов  застройки территорий в составе проектной документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу, должны содержаться результаты обсуждений с общественностью, чьи права и законные интересы могут быть затронуты при реализации проектных решений. Таким образом, в законодательстве закрепляется весьма узкий подход по сравнению с Протоколом по СЭО, допуска общественности к участию в экологической оценке плана/программы как по виду плана/программы (только градостроительные проекты), так и относительно учета мнения общественности (выраженному на этапе, когда план уже подготовлен).  Кроме того, законодательство не содержит четких правил и процедур о том, каким образом замечания общественности по плану/программе должны учитываться властями, как доводятся до сведения общественности данные мониторинга экологических последствий плана/программы.

Законодатель предпринял попытку совершенствования законодательства в части обеспечения участия общественности в процессе принятия планов/программ, проектов по конкретным видам деятельности, утвердив Положение о порядке проведения общественной экологической экспертизы [14]. Рамки настоящей статьи не дают возможности в полном объеме провести анализ указанного нормативного правового акта. Однако, применительно к раскрываемому вопросу, отмечу, что данный документ позитивно не улучшил ситуацию в правовом обеспечении участия общественности в проведении экологической оценки плана/программы с учетом принципов Протокола по СЭО: перечень планов/программ весьма узкий (градостроительные проекты общего планирования, специального планирования, детального планирования, архитектурные проекты застройки территорий); общественная экологическая экспертиза может проводиться только тогда, когда проект уже подготовлен (то есть на самом раннем этапе планирования общественность лишена доступа к участию в процессе оценки).

Представляется, что совершенствование законодательства Республики Беларусь на основе  принципов и процедур СЭО, закрепленных в международном праве, будет способствовать учету мнения различных заинтересованных субъектов в процессе  разработки и принятия государственных планов/программ, влияющих на окружающую среду и здоровье граждан, устойчивому развитию государства.

ЛИТЕРАТУРА

1. Cherp, A. Watt, A. Vinichenko, V. SEA and strategy formation theories : From three Ps to five Ps // Environmental Impact Assessment Review 27 , 2007 — № 7. – p. 624-644.
2. Jean–Roger, Mercier. SEA experience at the World Bank // Strategic Environmental Assesment at the Policy Level. Recent progress, current status and future prospects. Ministry of the environment. Czech Republic. 2005. 112p.
3. Therivel, R., Walsh, F. The Strategic Environmental Assessment Directive in the UK: One Year On’ submitted to Environmental Impact Assessment Review. 2005 [Электронный ресурс] —  Режим доступа: www. levetttherivel.co.uk. – Дата доступа: 20.09.11.
4. Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте : Конвенция, 25 февр. 1991 г. // Эталон-Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. Центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2012.
5. Протокол по стратегической экологической оценке к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Киев. 2003г.//[Электронный ресурс]. – 2011. – Режим доступа : http ://www.unece.org/env/eia/about/sea_text_r.htm  — Дата доступа : 20.11.2011.
6. Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды : утверждена Указом Президента Республики Беларусь, 14 декабря 1999 г., № 726 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 1. 1/837 ; 2003. № 95. 3/866.
7. Конвенция о биологическом разнообразии : Ратифицирована Верховным Советом Республики Беларусь 10 июня 1993 г. // Ведамасці Вярхоўнага Савета Рэсп. Беларусь. – 1993. –  № 29. – С.50-80.
8. Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата, 9 мая 1992г.// Консультант Плюс : Беларусь. Технология 3000 [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Нац. Центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2012.
9. Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г. / Нац. комис. по устойчивому развитию Респ. Беларусь ; редкол.: Л.М.Александрович [и др.]. – Минск : Юнипак, 2004. – 200с.
10. The European Union. Directive 2001/42/EC of the European Parliament and of the Council on the Assesment of the Effects of Certain Plans and Programmes on the Environment/ Rev.3/ 2001. 32p.
11. Соглашение о финансировании // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2009. —  № 238. —  3/2292.
12. О государственной экологической экспертизе : Закон Респ. Беларусь, 9 ноября 2009 г., № 54-З //  Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2009. – № 276. – 2/1606; 2011. — №82. – 2/1845.
13. Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, 19 мая 2010 г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь.  – 2010.-  № 131. — 5/31876.
14. Положение о порядке проведения общественной экологической экспертизы, 29 октября 2010г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь.  – 2010.-  № 263. — 5/32760.