Шаблинская Д.В.
начальник отдела исследований в области правоохранительной деятельности и осуществления правосудия Института правовых исследований Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, кандидат юридических наук

Статья посвящена исследованию проблемных аспектов, связанных с установлением, определением и классификацией субъектов профилактики правонарушений. Вносятся предложения по совершенствованию правового регулирования организационно-управленческого элемента системы профилактики правонарушений. Исследуется возможность создания нового специализированного субъекта профилактики.

Профилактика правонарушений в самом широком смысле представляет собой социальное явление, возникающее и функционирующее в обществе между индивидами и их объединениями. Раскрывая понятие профилактики правонарушений, криминологи, как правило, указывают на целенаправленность профилактической деятельности либо на характер принимаемых профилактических мер [1, с. 16], обозначают объект профилактики, описывают механизм профилактического воздействия [2, с. 65]. Ряд авторов в определении понятия профилактики правонарушений указывают и ее субъектов – государство и общество [3, с. 97]; общество, институты социального контроля, отдельные граждане [4, с. 435].

В определении понятия профилактики учеными используется несколько подходов. Одни авторы рассматривают профилактику правонарушений как деятельность, направленную на преступления и иные правонарушения и/ или их детерминанты, правонарушителей [2, с. 65; 3, с. 97], другие – как систему профилактических мер [5, с. 342; 6, с. 280]. Как система социальных, правовых и иных мер общей и индивидуальной профилактики правонарушений устанавливается профилактика и в Законе Республики Беларусь от 10 ноября 2008 г. «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» (далее – Закон).

Определение профилактики только как системы профилактических мер представляется узким, не охватывающим содержание данного понятия. На наш взгляд, более удачно определение профилактики правонарушений как деятельности, что является предпосылкой выделения различных ее элементов: субъектов профилактики, объектов профилактики и совокупности профилактических мер, реализуемых субъектами в отношении объектов.

Настоящее исследование посвящено рассмотрению проблемных аспектов правового регулирования и деятельности субъектов профилактики правонарушений с целью разработки предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Субъекты являются необходимым элементом системы профилактики преступлений и других правонарушений, выступая организационно-управленческим звеном в механизме реализации предупредительных мер. С учетом положений общей теории права можно сделать вывод, что субъектами профилактики правонарушений могут являться органы (организации), физические лица, обладающие в соответствии с законодательством Республики Беларусь обязанностями и правами в сфере профилактики правонарушений, способные нести ответственность за нарушение законодательства о профилактике правонарушений.

Следует отметить, что определение субъекта профилактики правонарушений в Законе отсутствует. Открытый перечень субъектов профилактики правонарушений представлен в ст. 4 Закона.

Внесение изменений в перечень субъектов профилактики, наделение субъекта определенными полномочиями необходимо проводить весьма осторожно. При построении системы профилактики правонарушений должен учитываться экономический и иной потенциал, другие особенности каждого из субъектов. Определяя нового субъекта, следует четко расписать его полномочия и функции, устранить или не допустить противоречия, дублирование полномочий иных субъектов. Вместе с тем, данная подсистема должна быть весьма гибкой, в том числе предусматривать возможность перераспределения в определенных случаях отдельных функций между соответствующими субъектами.

Множественность и разнообразие объектов криминологической профилактики предопределяют необходимость участия в ней значительного числа субъектов, различающихся по статусу и функциям, содержанию прав и обязанностей, формам и методам деятельности, другим признакам. Установлению, определению и описанию конкретных субъектов профилактики правонарушений способствует их классификация.

В криминологической литературе представлены классификации субъектов профилактики правонарушений по различным основаниям и признакам. Наиболее распространенной является классификация субъектов по уровням профилактики: а) субъекты общесоциальной профилактики; б) субъекты специальной профилактики; в) субъекты индивидуальной профилактики.

Самой «широкой» классификацией следует признать разделение органов (организаций) и граждан, занимающихся профилактикой правонарушений, на субъектов и участников профилактики. В отличие от субъектов, к участникам профилактики относят органы (организации) и граждан, не наделенных в установленном законодательством Республики Беларусь порядке правами и обязанностями осуществления деятельности по профилактике правонарушений. Тех, кто в соответствии с анализируемой классификацией относится к субъектам профилактики правонарушений (государственные органы (организации), иные организации, граждане, в компетенцию которых на основании законодательства входят полномочия по осуществлению профилактики правонарушений) можно разделить на: а) основных или специализированных субъектов (специально созданных для профилактики правонарушений); б) вспомогательных или неспециализированных субъектов (обязанность осуществления в определенных рамках криминологической профилактики входит в их компетенцию наряду с другими полномочиями).

Профилактика правонарушений для специализированного субъекта должна являться единственной, либо профилирующей, либо одной из основных функций. К специализированным субъектам следует отнести правоохранительные органы, общим для которых является предназначенность для борьбы с преступностью и другими правонарушениями, включая и профилактику (органы прокуратуры, внутренних дел, государственной безопасности, Департамент финансовых расследований, Следственный комитет), контролирующие органы, суды и некоторые иные государственные органы в соответствии с законодательством.

Первостепенная роль в профилактике правонарушений принадлежит правоохранительным органам. Абсолютное большинство правоохранительных органов выполняет функции по предупреждению преступлений и иных правонарушений наряду или в процессе осуществления иных функций в сфере борьбы с преступностью. Следует признать, что главного государственного основного (специализированного) органа, занимающегося профилактикой правонарушений, в Республики Беларусь до сих пор не создано, что на наш взгляд, весьма негативно влияет на эффективность предупреждения преступлений и иных правонарушений.

Специализированным субъектом профилактики правонарушений могут выступать общественные формирования. Цели и задачи их деятельности, полномочия и организационно-правовые формы их участия в профилактике правонарушений регулируются Законом Республики Беларусь от 26 июня 2003 г. «Об участии граждан в охране правопорядка». Общественные пункты охраны порядка, добровольные народные дружины, внештатные сотрудники правоохранительных органов – далеко не все урегулированные законом формы, в которых общественность выполняет функции по профилактике правонарушений наряду с охраной общественного порядка, оказанием помощи правоохранительным органам и иным организациям, населению.

К специализированным субъектам следует отнести и государственно-общественные органы – наблюдательные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних и др.

Вспомогательные (неспециализированные) субъекты образуют самостоятельную группу субъектов профилактики. Главным отличием данной группы от основных (специализированных) субъектов является характер и содержание их компетенции: функция предупреждения преступлений и иных правонарушений не является для них единственной, профилирующей или основной (одной из основных). К неспециализированным субъектам, прежде всего, следует отнести Президента Республики Беларусь, органы законодательной и исполнительной власти. Применительно к деятельности таких неспециализированных государственных субъектов, как Президент Республики Беларусь, Администрация Президента Республики Беларусь, Совет Безопасности Республики Беларусь и создаваемые при нем комиссии (в том числе межведомственные), органы законодательной власти всех уровней, следует указать, что они, прежде всего, осуществляют управление (в самом широком смысле этого слова) системой криминологической профилактики.

Особую роль в деле предупреждения преступлений и иных правонарушений играют местные органы власти и управления, на всех уровнях осуществляющие управление профилактической деятельностью, а также непосредственно занимающиеся ее проведением.

Полноценными и полноправными неспециализированными (вспомогательными) субъектами профилактики на всех ее уровнях являются учреждения здравоохранения, образования, социальной защиты, культуры, спорта и туризма, и др. Содержание и формы их деятельности позволяют заключить о непосредственном осуществлении ими определенных функций профилактики преступлений и других правонарушений (мер по недопущению преступлений со стороны наркоманов и алкоголиков, лиц, находящихся в сложных жизненных условиях, подростков с девиантным поведением; воспитательных мер и т.д.). Полагаем, наибольшая результативность и эффективность деятельности субъектов данной группы достигается в деле профилактики правонарушений несовершеннолетних.

К числу неспециализированных субъектов следует отнести и общественные формирования, принимающие участие в профилактике правонарушений: политические партии, общественные объединения и общества, фонды, религиозные организации.

Приведем еще одну комплексную классификацию субъектов специальной профилактики, представленную в научной литературе, видоизмененную и дополненную нами. Согласно данной классификации первично выделяются три уровня профилактики правонарушений и соответственно три группы субъектов, осуществляющих профилактику правонарушений: на международном уровне, на межгосударственном уровне, на внутригосударственном уровне.

Субъекты, занимающиеся профилактикой на международном и межгосударственном уровне, являются предметом самостоятельного исследования. Представляющий интерес для настоящего исследования внутригосударственный уровень субъектов профилактики, исходя из выполняемых функций, обеспечиваемых целей и решаемых задач, может быть классифицирован следующим образом:

а) научно-теоретический уровень субъектов. На научном уровне субъектами являются, например, учреждения, осуществляющие информационное, методическое, ресурсное, кадровое обеспечение и научное сопровождение предупредительной деятельности. В данную группу субъектов следует включить учреждения образования, занимающиеся подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации кадров для специальных субъектов профилактики; информационные, аналитические центры государственных органов власти и управления, например, информационный центр МВД Республики Беларусь; субъектов, занимающихся исследованиями в сфере криминологии: ГУ «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь», Институт правовых исследований Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, Институт социологии НАН Беларуси и иные научные, научно-практические, научно-исследовательские организации, отдельных ученых, занимающихся проблемами криминологии;

б) правоприменительный (социально-практический) уровень субъектов профилактики. Данный уровень образует подсистема компетентных государственных и государственно-общественных органов, призванных на основании актов законодательства заниматься предупреждением преступлений и иных правонарушений. Данная подсистема включает в себя субъектов, непосредственно осуществляющих конкретные меры профилактики правонарушений в рамках компетенции (правоохранительной или контрольной деятельности) и субъектов, осуществляющих управление и координацию, надзор за деятельностью субъектов профилактики (включая межведомственный подуровень): координационные совещания по борьбе с преступностью и коррупцией, руководство органов власти и управления, правоохранительных и контрольных органов, прокуратура;

в) гражданско-общественный уровень. В эту группу субъектов профилактики включаются специализированные и неспециализированные общественные формирования, занимающиеся профилактикой правонарушений;

г) интраперсональный уровень (самопрофилактика). Отдельного внимания заслуживает обозначенный в науке обыденный уровень профилактики правонарушений, когда субъектом профилактики выступает сам объект. Данный вид профилактики не нашел глубокого отражения в трудах отечественных ученых, однако является перспективным направлением криминологических исследований.

Рассмотрение субъектов профилактики правонарушений тесно пересекается с изучением проблемы, связанной с созданием специализированного органа, занимающегося предупреждением преступлений и иных правонарушений в качестве основной и единственной деятельности. В первую очередь необходимо определить, какой объем полномочий по профилактике правонарушений будет выполняться данной структурой: стратегическая деятельность (информационно-аналитическая, методическая) – разработка конкретных планов (программ), рекомендаций, методик профилактики) либо тактическая деятельность – непосредственное осуществление мер профилактики.

Полагаем, что «стратегический» орган может быть создан в системе органов государственного управления. В данном случае он будет подчиняться Правительству Республики Беларусь. К основным задачам данной структуры будут относиться изучение проблем преступности и иных правонарушений, разработка мероприятий и рекомендаций по профилактике правонарушений отдельно для каждого субъекта профилактики с учетом специфики территориальных, экономических и иных особенностей. Соответствующие структуры – отделы местных исполнительных и распорядительных органов – должны создаваться и на местах. Отделы должны быть укомплектованы высококвалифицированными специалистами, прошедшими специальную подготовку, переподготовку, повышение квалификации: социологами, юристами, психологами, социальными педагогами. Данный подход представляется приоритетным исходя из социального характера преступности, комплексности и многоплановости профилактических мероприятий.

Возможно создание «стратегической» структуры в прокуратуре или системе органов юстиции. Генеральная прокуратура Республики Беларусь (либо Министерство юстиции Республики Беларусь) в подобном случае будет осуществлять непосредственное управление деятельностью по профилактике правонарушений, являться главным координирующим органом.

Представляется, что создание «тактических» структур возможно на основе органов внутренних дел с подчинением Министерству внутренних дел Республики Беларусь. Отдел по профилактике правонарушений может создаваться на базе милиции общественной безопасности либо быть выделен в департамент профилактики. Данная подсистема на профессиональной основе будет заниматься предупреждением преступности и других правонарушений во взаимодействии с правоохранительными и иными государственными органами (организациями), а также общественными организациями.

Опыт зарубежных стран (например, Верховный комиссариат по предупреждению коррупции, созданный в Италии) указывает на возможность создания самостоятельного комитета или организации в структуре республиканских органов государственного управления (Правительства Республики Беларусь) – комитета по профилактике преступлений и правонарушений. По аналогии с созданным Следственным комитетом Республики Беларусь, комитет по предупреждению преступлений и правонарушений может являться не правительственным органом, а находиться непосредственно в подчинении Президента Республики Беларусь.

В случае создания подобного комитета он включал бы в себя подразделения, решающие как стратегические, так и тактические задачи борьбы с преступностью и иными правонарушениями. Возможно, именно такой создаваемый орган мог бы взять на себя функции по определению и выявлению криминальных рисков (и, соответственно, мог бы выполнять криминологическую экспертизу проектов нормативных правовых актов), исследовать и предотвращать влияние детерминант преступности и иных правонарушений на все сферы жизни общества.

С созданием специализированного субъекта функции управления системой профилактики могут перейти Президенту Республики Беларусь или Премьер-министру Республики Беларусь (при создании комитета по предупреждению преступлений и правонарушений), МВД Республики Беларусь или Министерству юстиции Республики Беларусь либо остаться за Генеральной прокуратурой Республики Беларусь.

Данный комитет будет являться правоохранительным органом. Полномочия такого комитета должны быть весьма широкими: доступ ко всем документам и базам данных государственных органов (организаций), правомочия на осуществление мониторинга деятельности иных специальных субъектов профилактики и иные. С учетом изложенного внесение предложения о создании комитета по профилактике преступлений и правонарушений требует дополнительного исследования, обстоятельной аргументации и детального обоснования.

Субъект любой деятельности является носителем функциональных прав и обязанностей, обладает определенной компетенцией по постоянному или систематическому участию в ней в соответствии с нормами, регулирующими данную деятельность. Исследование положений Закона позволяет сделать вывод, что в правовом регулировании субъектов профилактики имеют место пробелы и несогласованности. Во-первых, в Законе отсутствует определение субъекта профилактики. Во-вторых, нормы, регулирующие субъектов профилактики, в Законе не представлены системно. В-третьих, в системе субъектов профилактики правонарушений не создан постоянно действующий специальный государственный орган, который призван профессионально осуществлять профилактику правонарушений.

Предлагаем закрепить в ст. 1 Закона следующее определение субъектов профилактики правонарушений: «Субъекты профилактики правонарушений – государственные органы (организации), иные организации, граждане, в компетенцию которых на основании настоящего Закона либо иного акта законодательства Республики Беларусь входят полномочия по осуществлению профилактики правонарушений».

Полагаем, что нормы, устанавливающие субъектов профилактики и их функции, должны содержаться в самостоятельной главе (главе 2 Закона). Ст. 4 Закона должна быть также включена в данную главу.

С учетом того, что перечень субъектов профилактики в ст. 4 Закона является открытым, полагаем представить его в наиболее общем виде (в противоположность позиции о необходимости четкого «поименного» перечисления всех субъектов профилактики в отдельной норме Закона). Предлагается следующая редакция данной статьи:

«Субъектами профилактики правонарушений являются: 1) органы государственной власти и управления; 2) государственные и государственно-общественные правоохранительные органы; 3) органы государственного контроля; 4) суды; 5) иные организации и граждане в соответствии с настоящим Законом и иным законодательством Республики Беларусь».

Вместе с тем назрела необходимость создания (либо выделения в самостоятельную структуру) специализированного государственного органа, занимающегося предупреждением преступлений и иных правонарушений в качестве основной и единственной деятельности. Данный орган призван непосредственно осуществлять криминологическую профилактику, решать стратегические и тактические задачи борьбы с преступностью и иными правонарушениями.

Список цитированных источников:

1. Миньковский, Г.М. Предмет криминологической профилактики преступлений и некоторые проблемы ее эффективности / Г.М. Миньковский // Вопросы борьбы с преступностью. – М., 1972. – Вып. 17.

2. Барановский, Н.А. Антидевиантная политика: теория и социальная практика / Н.А. Барановский. – Минск: Беларус. навука, 2011. – 271 с.

3. Криминология и профилактика преступлений: учеб. пособие / под общ. ред. В.П. Сальникова. – СПб.: Фонд «Университет», 2001. – 224 с.

4. Гилинский, Я.И. Криминология: теория, история, эмпирическая база, социальный контроль / Я.И. Гилинский. – СПб.: Изд–во Р. Асланова «Юрид. центр Пресс», 2009. – 504 с.

5. Криминология: учеб. для юрид. вузов / А.И. Алексеев [и др.]; под. ред. А.И. Долговой. – М.: Изд-во НОРМА, 2003. – 848 с.

6. Криминология: учеб. / С.Б. Алимов [и др.]; под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. – М.: Юристъ, 1997. – 512 с.