Манкевич И.П.,

старший научный сотрудник Института правовых исследований Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, кандидат юридических наук, доцент

Со второй половины XX столетия рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды становится одной из актуальных проблем современности. Возрастает значение создания на международном и национальном уровнях основ экологически грамотного осуществления хозяйственной деятельности и соответствующих основ правового регулирования. На современном этапе потребность в этом приобретает еще большую остроту, что обуславливает исследование проблем экологического права, охватывающее генезис его правовых основ, концептуальных подходов, формирование современных правовых механизмов и приоритетных направлений.

Активное становление науки экологического права началось в 70-х годах XX столетия. Несмотря на то, что национальная эколого-правовая наука не имеет столь глубоких традиций как, например, гражданско-правовая или уголовно-правовая, представляется, что в настоящее время она располагает достаточным количеством специалистов и достаточным числом опубликованных работ, где с различной степенью глубины разработаны эколого-правовые проблемы.

В настоящее время наиболее разработанными являются вопросы Общей части экологического права. Исследованы отдельные механизмы охраны окружающей среды, экологические права граждан, способы их защиты и др. [1, 2, 3, 4, 5]. В последние годы уделяется внимание научно-практическому направлению. Изданы комментарии к важнейшим нормативным правовым актам, среди которых комментарии к Закону Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» [6],  Кодексу Республики Беларусь о земле [7]. В этой связи, можно выделить три основных направления, по которым в последние годы осуществлялось развитие науки экологического права: законодательное закрепление экологических прав граждан и становление механизма их защиты [8, 9]; создание и обеспечение функционирования организационного механизма охраны окружающей среды (нормирование окружающей среды;  оценка воздействия на окружающую среду; экологическая сертификация;  экологический аудит и др.); создание и развитие экономического механизма охраны окружающей среды (система финансирования экологических мероприятий; экологическое страхование, экономическая оценка природных ресурсов и др.) [9].

В то же время, представляется, что в настоящее время недостаточно разработана проблематика отдельных механизмов охраны окружающей среды и рационального природопользования. Так, если вопросы экологического страхования, государственной экологической экспертизы, информационного обеспечения в экологической сфере исследовались в национальной эколого-правовой науке [4, 5, 10], то экологический контроль, экологический аудит, экологическая сертификация, мониторинг окружающей среды, создание и функционирование экологической сети, обеспечение безопасности генно-инженерной деятельности, а также проблемы экологизации неэкологических отраслей законодательства, внедрения частноправовых начал в экологическое право и др. либо не достаточно исследованы, либо остаются вне рамок специальных правовых исследований.

Для целей охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности нуждаются в пересмотре и развитии природоресурсные отрасли (право пользования недрами, водами, животным миром и т.д.). При этом, анализируя проблемы науки экологического права максимальное внимание необходимо уделять не только анализу норм права, но и их реализации, практике применения как самостоятельным элементам правовой системы.

Таким образом, с учетом изложенного современную науку экологического права можно оценить как активно развивающуюся отрасль знания, стремящуюся к решению теоретических и практических проблем в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности.

С целью обеспечения социального развития, экономического роста, экологической безопасности необходимо переосмысление (с учетом международного опыта и тенденции глобализации) основ правового регулирования охраны окружающей среды и рационального природопользования. Прежде всего, для дальнейшего развития науки экологического права представляется необходимым разработка новой Концепции государственной экологической политики (новой экологической доктрины), адекватной современным требованиям и перспективам. Новая экологическая доктрина должна представлять собой документ, отражающий современную идеологию государства и общества, адаптированный к идее устойчивого развития, принципам предотвращения экологического вреда, экосистемного подхода и др. В ней должны найти закрепление стратегические цели, задачи, принципы государственной экологической политики.  Значительная роль должна быть отведена научному обеспечению, созданию современного правового механизма в области охраны окружающей среды.

В формулировании и обосновании Концепции особое внимание должно быть уделено правовым категориям. В системе правовых категорий, эффективно обеспечивающих охрану окружающей среды и рациональное природопользование, особое место занимает экологический правопорядок. Экологический правопорядок рассматривается как вид правового порядка, определяющегося в гражданском обществе как результат и состояние существующей совокупности правоотношений, сложившихся по поводу охраны среды обитания человека и рационального, бережного использования природных ресурсов, объектов и комплексов, главным назначением которого является обеспечение экологической безопасности населения [11, с. 129]. Данная правовая категория, является одной из ведущих и от ее научной разработки зависят как состояние самой науки экологического права, так и законотворческая практика и практика по установлению экологического правопорядка.

Разработка новой Концепции требует и научного анализа принципов охраны окружающей среды. В ныне действующем Законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» в ст. 4 закреплен довольно широкий перечень принципов охраны окружающей среды (всего 23 принципа) [9]. При этом необходимо обратить внимание, что конструкция статьи 4 закона, в отличие от ее наименования, не называет содержащиеся в ней положения принципами охраны окружающей среды. Часть 1 ст. 4 закона гласит: «Хозяйственная и иная деятельность юридических лиц и граждан, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов» [9]. Очевидно, что в статье 4 закона закреплены не принципы охраны окружающей среды, а принципы хозяйственной и иной деятельности, что свидетельствует о необходимости пересмотра содержания данной статьи, поскольку «содержание некоторых из них ставит под сомнение отнесение таковых к числу принципов в целом» [3, с. 46].

Ряд положений, названных принципами, представляет собой направления (задачи) деятельности в области охраны окружающей среды, в частности: охраны, рационального (устойчивого) использования природных ресурсов и их воспроизводства как необходимых условий обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; приоритета сохранения естественных экологических систем, типичных и редких природных ландшафтов и природных комплексов; снижения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду на основе использования наилучших доступных технических методов и технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды; организации и развития системы образования, воспитания в области охраны окружающей среды и формирования экологической культуры; международного сотрудничества Республики Беларусь в области охраны окружающей среды [9, ст. 4]. Учет природных и социально-экономических особенностей территорий, в том числе режима охраны и использования особо охраняемых природных территорий, природных территорий, подлежащих специальной охране, и биосферных резерватов, при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности является функцией управления, а соблюдение права граждан на благоприятную окружающую среду и возмещение вреда, причиненного нарушением этого права – это норма ст. 46 Конституции Республики Беларусь, которая закрепляет основныеэкологические права граждан, но не принципы [8]. А что касается таких положений, названных принципами, как «допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду с учетом требований в области охраны окружающей среды» и «обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к юридическим лицам и гражданам, осуществляющим хозяйственную и иную деятельность или планирующим ее», то «абсолютно не ясны юридическая природа и экологический смысл двух формулировок» [11, с. 29]. В ходе дальнейшего научного анализа принципов охраны окружающей среды необходимо учитывать, что в экологической сфере выделяют не только принципы охраны окружающей среды, принципы экологического права, но и принципы экологического законодательства, принципы государственной политики в области охраны окружающей среды, принципы, определяющие существование и функционирование отдельных правовых институтов экологического права.

Достижения науки экологического права должны находить отражение в законодательстве. Экологическое законодательство состоит из: природоохранного; природоресурсного законодательства; экологизированных норм иных отраслей законодательства. Самостоятельный уровень в системе экологического законодательства составляют нормы международного права, регулирующие отношения по охране окружающей среды [6, с. 15]. Как и другие отрасли национального законодательства, экологическое законодательство имеет свои противоречия, пробелы и проблемы.

Одной из таких проблем является, прежде всего, отсутствие единого термина, обозначающего нормативную сферу регулирования отношений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования (экологическую). Используются различные термины и обороты: «законодательство об охране окружающей среды», «природоохранительное законодательство», «природоресурсное законодательство», «экологическое законодательство» и т.д. Все эти термины возникли в различные периоды и отражают постепенное формирование новой отрасли законодательства – экологического, понятие которого укоренилось сегодня в науке и правотворчестве [11, с. 71]. Представляется необходимым разработать и закрепить легальное определение термина «экологическое законодательство». Тем более что термин «экологическое» уже закрепился – экологическое право, экологические права, экологический аудит, экологическое страхование и т.д.

Анализ современного экологического законодательства позволяет выделить определенные результаты и тенденции его развития. Но о четко сформировавшихся тенденциях развития экологического законодательства в настоящее время говорить достаточно сложно, так как необходима достоверная оценка его состояния независимыми экспертами. Эти тенденции могут выглядеть по разному, с учетом того, определяются ли они исходя из интересов государства или международного сообщества [11, с. 120].

В то же время, опыт Республики Беларусь позволяет обозначить определенные результаты и тенденции развития экологического законодательства. Важными результатами развития экологического законодательства, на наш взгляд, являются:

– разработка и принятие новых нормативных правовых актов (законы о безопасности генно-инженерной деятельности, об обращении с отходами и др.);

– обновление нормативных правовых актов (кодекса о земле, кодекса о недрах, закона о животном мире, об охране атмосферного воздуха и др.);

– введение новых правовых институтов (частная собственность на землю, аренда, концессия природных ресурсов и др.);

– расширение сфер правового регулирования (генно-инженерная деятельность, биотехнологии, обращение с отходами и др.);

– имплементация норм международного экологического права в национальное законодательство.

В качестве тенденций развития экологического законодательства можно отметить:

– систематизация (кодификация) экологического законодательства; Систематизация законодательства – один из достаточно активно применяемых на практике способов эффективности правового регулирования, совершенствования содержания и формы действующего законодательства. В развитие и совершенствование экологического законодательства систематизация играет важную роль [12, с. 78–79]. Одним из способов систематизации является кодификация – способ систематизации, который состоит в существенной переработке, изменении и обновлении правовых норм определенной отрасли, подотрасли или института права и принятии нового кодификационного акта. Кодификационный акт отличается качественной новизной содержащихся в нем нормативных правовых положений [12, с. 81]. Кодификация экологического законодательства позволит создать комплексный акт, регулирующий отношения общества с окружающей средой путем сведения в нем имеющихся законов и создания, доработки тех разделов, которые пока не урегулированы на законодательном уровне [11, с. 100]. Кодификация экологического законодательства будет способствовать стабильному, единообразному развитию законодательства. Единообразие будет обеспечиваться за счет того, что разрабатываемые и принимаемые новые нормативные правовые акты экологического законодательства будут подчиняться закономерностям развития данной отрасли законодательства, определенным в головном законе – кодексе [12, с. 105]. Отметим, что разработка и принятие Экологического кодекса были предусмотрены п. 38.4 Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. № 205 [13];

– устранение пробелов в экологическом законодательстве. Тенденции развития экологического законодательства связаны и с устранением имеющихся в нем пробелов, которое возможно как путем внесения изменений в действующие нормативные правовые акты, так и путем принятия новых. Представляется целесообразным разработать и принять нормативные правовые акты, касающиеся отдельных механизмов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности (Законы «Об экологическом аудите», «Об экологической сертификации» и др.).

– внедрение частно-правовых начал в экологическое право и экологическое законодательство. Данная тенденция подтверждается тем, что в предмет экологического права входят в настоящее время правоотношения собственности на компоненты природной среды; различные виды природопользования; экологические сервитуты и другие вещные права; обязательственные отношения; гражданско-правовые способы защиты экологических прав.

Таким образом, задачи совершенствования и эффективной реализации  экологического законодательства требуют обновления концепции его развития, переосмысления накопленного опыта науки экологического права, учета факторов, влияющих на его содержание, структуру, формы правотворчества.

Совершенствуя экологическое законодательство, необходимо развивать в нормативных правовых актах новые институты экологического права – экологический аудит, экологическую сертификацию, экологическое страхование, стимулирование экологической деятельности и др.; повышать внимание к обеспечению, реализации экологических прав граждан, прежде всего конституционных – права на благоприятную окружающую среду, права на получение экологической информации и права на возмещение экологического вреда, не упуская при этом регулирование исполнения экологических обязанностей граждан; усиливать экологизацию иных отраслей законодательства.

Рассмотрение и ликвидация этих и иных пробелов и противоречий в науке экологического права и экологическом законодательстве будет способствовать их развитию и повышению эффективности.

ЛИТЕРАТУРА

1. Балашенко, С.А. Государственное управление в области охраны окружающей среды / С.А. Балашенко. – Мн.: БГУ, 2000. – 341 с.
2. Манкевич, И.П. Право граждан на благоприятную окружающую среду: дис. … канд. юрид. наук  : 12.00.03 / И.П. Манкевич ; Бел. гос. экон. ун-т –  Минск, 2002. –112 с.
3. Макарова, Т.И. Теоретические проблемы правового положения физических лиц в экологических отношениях: дис. … докт. юрид. наук  : 12.00.06 / Т.И. Макарова ; Бел. гос. ун-т – Минск, 2008. – 275 с.
4. Манкевич, В.В. Правовое обеспечение экологического страхования: дис. … канд. юрид. наук  : 12.00.06 / В.В. Манкевич ; Бел. гос. ун-т – Минск, 2008. – 139 с.
5. Мороз, О.В. Правовое обеспечение экологической экспертизы: дис. … канд. юрид. наук  : 12.00.06 / О.В. Мороз ; Бел. гос. ун-т – Минск, 2008. – 147 с.
6. Лаевская, Е.В. Научно-практический комментарий к Закону Республики Беларусь от 26 ноября 1992 года «Об охране окружающей среды» в редакции Закона от 17 июля 2002 года / Е.В. Лаевская, В.Е. Лизгаро, Т.И. Макарова ; науч. ред. Е.В. Лаевская, Т.И. Макарова. – Мн.: Тонпик, 2005. – 272 с.
7. Комментарий к Кодексу Республики Беларусь о земле / под общ. ред. С.А. Балашенко, Н.А. Шингель. – Минск : Дикта, 2009. – 720 с.
8. Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изм. и доп., принятыми на респ. референдумах 24 нояб. 1996 г. и 17 окт. 2004 г.). – Минск: Амалфея, 2005. – 48 с.
9. Об охране окружающей среды: Закон Респ. Беларусь, 26 нояб. 1992 г. № 1982-ХII: в ред. Закона Респ. Беларусь, 17 июля 2002 г., № 126-З: с изм. и доп.: текст по состоянию на 6 мая 2010 г // Эталон-Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2011.
10.  Губская, Н.С. Участие общественности в принятии экологически значимых решений (правовой аспект) / Н.С. Губская; Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь – Минск: Право и экономика, 2009. – 206 с. – (Серия «Гуманитарные науки»).
11.  Дубовик, О.Л. Экологическое право : учеб. / О.Л. Дубовик. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. – 584 с.
12.  Бринчук, М.М. 8Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. – СПб: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2009. –168 с.
13.  О Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь : Указ Президента Респ. Беларусь, 10 апр. 2002 г., № 205 // Эталон – Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2011.