Миклашевич П.П.,

Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь, Заслуженный юрист Республики Беларусь

Строительство суверенного независимого демократического государства Республики Беларусь, определившего главной целью общества и государства человека, его права и свободы, обусловило формирование государственной власти с учетом принципа разделения властей.

Закрепление верховенства Конституции, установление принципа верховенства права, обязанность государства, всех его органов и должностных лиц действовать в пределах Конституции повлекли необходимость создания органа, осуществляющего контроль за конституционностью нормативных актов, юридическую охрану Конституции.

За прошедшие годы в нашей стране последовательно развивается конституционный контроль с учетом европейских и мировых тенденций конституционной юстиции, при этом сохраняются конституционная идентичность и особенности развития белорусской государственности.

Становление института
конституционного контроля

Формирование доктрины конституционного контроля в Беларуси берет начало в 1990-е годы с изменений в Конституцию БССР, внесенных в 1989 году, предусматривающих создание Комитета конституционного надзора, обладающего консультативными функциями. Однако такой орган конституционного надзора так и не был создан в силу объективных причин. Декларация ”О государственном суверенитете Республики Беларусь“, принятая Верховным Советом 27 июля 1990 г., закрепила верховенство Конституции, принцип разграничения законодательной, исполнительной и судебной власти. В этот период назрела необходимость проведения судебной реформы, а также учреждения нового для национальной правовой системы института конституционного контроля.

В указанных целях была разработана Концепция судебно-правовой реформы, одобренная Парламентом 23 апреля 1992 г. Согласно Концепции особое место в судебной системе государства отводилось Конституционному Суду, который призван обеспечивать соответствие законов, иных нормативных правовых актов Конституции и международно-правовым обязательствам государства, давать толкование конституционных положений.

На основе Конституции Республики Беларусь 1994 года Конституционный Суд Республики Беларусь учрежден как орган, осуществляющий контроль за конституционностью нормативных актов в государстве. На конституционном уровне определены его функции: обеспечение верховенства Конституции и ее прямого действия, защита конституционного строя, конституционных ценностей, прав и свобод человека.

Как и в большинстве стран Восточной Европы и постсоветского пространства при учреждении Конституционного Суда Республики Беларусь была использована классическая европейская (кельзеновская) модель централизованного конституционного контроля. Выбор европейской централизованной модели обусловлен, на наш взгляд, рядом причин. Во-первых, в период трансформаций и реформ в конце XX века усиливались роль всех ветвей власти и необходимость реализации принципа разделения властей. Во-вторых, процессы формирования правовых государств на просторах бывшего СССР требовали концентрации усилий в формировании новой государственности, обеспечении динамичности общественного развития, устойчивости политических процессов, формировании национальных правовых систем. В-третьих, учреждение специального органа конституционного контроля  – конституционного суда с конституционными полномочиями определяло его роль ”хранителя“ Конституции.

Конституционный Суд Республики Беларусь институционально независим от системы судов общей юрисдикции, имеет полную административную и финансовую автономию, является единственным органом в государстве, обладающим полномочиями по проверке конституционности нормативных правовых актов, его решения обязательны для всех органов власти, организаций и граждан, являются окончательными и обжалованию не подлежат. Предусмотрен особый паритетный порядок его формирования с участием Президента Республики Беларусь и Парламента. Определена особая процедура конституционного судопроизводства, предусматривающая внесение предложений уполномоченными субъектами.

Формирование и развитие конституционного контроля в Республике Беларусь можно разделить на несколько этапов.

1994–1996 годы  – период учреждения и становления Конституционного Суда. Данный этап характеризовался определением конституционно-правового статуса Конституционного Суда как органа, имеющего контрольно-надзорные функции и при этом обладающего правом самостоятельно инициировать рассмотрение конституционности нормативных правовых актов, а также преобладанием в доктрине и на практике приоритета последующего контроля конституционности нормативных правовых актов. Тем самым была признана возможность определенного активизма в деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь, самостоятельное широкое усмотрение в выборе актов, подлежащих проверке на их конституционность.

Становление Конституционного Суда происходило на фоне активных преобразований, связанных с формированием государственных институтов на новой конституционной основе. В этот период значительная часть заключений Конституционного Суда была направлена на определение баланса полномочий государственных органов, прежде всего Президента Республики Беларусь и Верховного Совета. При этом самостоятельно инициируя рассмотрение таких вопросов, Конституционный Суд фактически стал вторгаться в политические процессы, что в определенной мере отразилось на авторитете органа конституционного правосудия в обществе и государстве.

Следующий этап  – деятельность Конституционного Суда по конституционализации процессов, связанных с активным формированием правовой системы страны (1996–2008 годы). С внесением в Конституцию Республики Беларусь изменений и дополнений, принятых на республиканском референдуме 1996 года, были уточнены роль и место Конституционного Суда в системе судебной власти, с учетом нового конституционно-правового статуса исключено право самостоятельно инициировать конституционное судопроизводство, сокращено число субъектов, наделенных правом обращаться в Конституционный Суд с инициативным предложением.

В этот период происходил процесс формирования национальной системы законодательства на основе развития положений Конституции и общепризнанных принципов и норм международного права. Основные усилия Конституционного Суда были направлены на оценку соблюдения в законодательстве и правоприменительной практике конституционных положений, их полную и последовательную реализацию, разработку на законодательном уровне механизмов осуществления конституционных прав и свобод граждан. Конституционным Судом принимались также решения, направленные на исключение пробелов и коллизий в законодательстве.

Посредством правовых позиций Конституционный Суд активно содействовал конституционализации общественных отношений, ориентируя законодателя на последовательную и целенаправленную реализацию в законодательстве конституционных принципов и норм, развитие и защиту конституционных ценностей и целей.

Современный этап развития
конституционного контроля

С 2008 года начался этап развития конституционного правосудия, направленный на расширение полномочий Конституционного Суда, повышение его роли в жизни общества и государства.

В условиях в целом сформировавшейся правовой системы, достигнутой политической, социальной стабильности в стране, тесного взаимодействия властей в законотворческом процессе объективно произошло снижение активности уполномоченных субъектов по внесению предложений в Конституционный Суд.

В целях дальнейшего совершенствования конституционного контроля в государстве и повышения его эффективности, обеспечения более полной реализации конституционных прав и свобод граждан в условиях формирования правового демократического социального государства был принят Декрет Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 ”О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь“. Исходя из его положений и сформировавшейся практики конституционного правосудия, были внесены соответствующие изменения в Кодекс Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, принят Закон Республики Беларусь от  8 января 2014 года ”О конституционном судопроизводстве“ (далее  – Закон). Введены новые формы осуществления конституционного контроля – обязательный предварительный контроль конституционности законов, проверка наличия в нормативных правовых актах пробелов конституционно-правового регулирования на основании обращений граждан.

В настоящее время основным направлением деятельности Конституционного Суда является предварительный контроль конституционности законов. К особенностям предварительного контроля законов можно отнести следующие:

во-первых, проверке подвергаются законы, принятые Парламентом, до подписания их Президентом, то есть до вступления законов в силу;

во-вторых, проверка конституционности норм закона носит абстрактный характер;

в-третьих, обязательность контроля – все законы, принятые Парламентом, представляются Конституционному Суду для рассмотрения;

в-четвертых, предварительный контроль конституционности закона не лишает уполномоченных субъектов права инициировать его проверку в порядке последующего конституционного контроля на основе практики его применения.

В решениях Конституционного Суда, принятых в порядке осуществления обязательного предварительного контроля конституционности законов, излагаются правовые позиции, отражающие выявленный конституционно-правовой смысл норм закона, раскрывается содержание принципов и норм Конституции, упреждается их искажение в нормотворческой и правоприменительной практике.

В решениях анализируется соблюдение принципа правовой определенности, вытекающего из закрепленного в статье 7 Конституции принципа верховенства права. При принятии решений оцениваются пропорциональность и допустимость ограничений конституционных прав и свобод граждан. При этом Конституционный Суд учитывает европейские подходы, практику Европейского Суда по правам человека в части установления разумного баланса интересов личности, общества и государства.

Таким образом, правовые позиции Конституционного Суда, формулируемые в решениях, принятых в порядке осуществления обязательного предварительного контроля конституционности законов, направлены на обеспечение верховенства Конституции, исключение возможных негативных последствий действия норм законов, утверждение конституционности правоприменительной практики.

Осуществление предварительного контроля законов формирует уверенность граждан в конституционности правовых норм, повышает доверие к законодательным актам, способствует уяснению механизмов реализации конституционных прав и свобод.

Тенденции развития конституционного контроля, направленные на обеспечение эффективной защиты прав и свобод человека, обусловливают использование различных форм доступа граждан к конституционному правосудию.

В Республике Беларусь конституционная жалоба как форма реализации доступа граждан к конституционному правосудию на конституционном и законодательном уровнях не предусмотрена. В настоящее время граждане вправе обратиться в Конституционный Суд следующим образом.

Во-первых, граждане обладают правом через уполномоченных субъектов обращаться в Конституционный Суд по вопросам проверки конституционности нормативных правовых актов. Порядок косвенного доступа граждан к конституционному судопроизводству закреплен в Законе. Граждане обращаются с инициативой о проверке конституционности акта к органам и лицам, обладающим правом внесения в Конституционный Суд предложений о проверке конституционности акта (инициативное обращение). В соответствии со статьей 116 Конституции к таким субъектам относятся Президент Республики Беларусь, обе палаты Национального собрания – Палата представителей и Совет Республики, Верховный Суд, Совет Министров. В случае внесения предложений государственных органов на основе инициативных обращений граждан Конституционный Суд дает свое заключение в порядке последующего конституционного контроля.

Во-вторых, доступ граждан к конституционному правосудию реализуется также путем непосредственного обращения граждан в Конституционный Суд по вопросам устранения пробелов конституционно-правового регулирования. Вынесение решений, направленных на устранение в правовых актах пробелов, исключение в них коллизий и правовой неопределенности, регламентировано в Законе. При этом Конституционный Суд действует в пределах своего конституционного статуса, не подменяя законодателя или иной нормотворческий орган, но в некоторой мере выполняет функции ”позитивного законодателя“ с целью выработки действенных механизмов реализации конституционных прав и свобод граждан. Такие обращения граждан в Конституционный Суд являются определенной формой индивидуального доступа к конституционному правосудию.

В статье 112 Конституции закреплен механизм обращения судов общей юрисдикции в Конституционный Суд, согласно которому если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, то он принимает решение в соответствии с Конституцией и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. В развитие данного положения Кодексом о судоустройстве и статусе судей установлено, что Президиум Верховного Суда Республики Беларусь рассматривает ходатайства о проверке конституционности нормативных правовых актов и в случае признания их обоснованными в десятидневный срок обращается в Конституционный Суд с предложениями о даче заключений о конституционности соответствующего акта.

Данный механизм взаимодействия судов общей юрисдикции с Конституционным Судом на практике пока не используется, хотя в европейской конституционно-правовой доктрине преюдициальный запрос судов признается одним из наиболее эффективных способов защиты конституционных прав и свобод.

На современном этапе развития конституционного контроля в Республике Беларусь происходят изменения отдельных аспектов как доктрины, так и практики его осуществления, направленные на создание системного подхода к утверждению верховенства Конституции, защиту конституционных ценностей, прав человека, развитие конституционной демократии, обеспечение верховенства права.

Пройдя за сравнительно небольшой исторический период несколько последовательных стадий развития, конституционный контроль в нашей стране продолжает совершенствоваться как централизованный (концентрированный) контроль конституционности нормативных актов всех уровней.

В современных условиях дальнейшие тенденции развития конституционного правосудия обусловлены также наличием многоуровневого правового регулирования. Национальная правовая система функционирует в неразрывной связи с наднациональным (интеграционным) правом и международным правом, встраиваясь в определенную иерархию наднационального правового порядка. При этом развитие конституционного контроля предопределено процессами конвергенции и взаимовлияния национальных правовых систем.

В Послании Конституционного Суда Республики Беларусь Президенту Республики Беларусь и палатам Национального собрания Республики Беларусь ”О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2015 году“ подчеркнуто, что целесообразно выработать правовой механизм, позволяющий рассматривать в Конституционном Суде наднациональные правовые акты, затрагивающие основы конституционного строя, конституционные права и свободы граждан и гарантии их реализации в целях обеспечения баланса национальных и наднациональных интересов.

Тенденции развития конституционного правосудия свидетельствуют, что использование различных форм конституционного контроля направлено на обеспечение эффективности конституционного правосудия, утверждение верховенства Конституции и конституционной законности.

Заключение

Конституционный Суд Республики Беларусь, пройдя непростые испытания своей независимости и правоспособности в процессе становления государственной власти на новой конституционной основе, состоялся как орган судебного контроля за конституционностью нормативных правовых актов в государстве. Выполняя функцию ”хранителя“ Конституции, фактически стал конституционным арбитром между различными ветвями власти, разрешая дела на основе достижения баланса и защиты ценностей, принципов и норм Конституции.

За прошедший с 1994 года период созданы правовые механизмы для системного конституционного контроля законов и иных нормативных правовых актов в целях защиты прав и свобод человека и гражданина. Имеющаяся конституционно-правовая база дает возможность дальнейшего развития конституционного контроля, продолжения активного поиска оптимального сочетания различных форм конституционного контроля, совершенствования конституционного судопроизводства, повышения эффективности конституционного правосудия.

Конституционный Суд стремится внести свой вклад в развитие демократического социального правового государства, формирование конституционной доктрины, углубляя и развивая представления о содержании конституционных ценностей и целей, принципов и норм. Деятельность Конституционного Суда направлена на претворение в жизнь верховенства Конституции, утверждение конституционной законности, становление конституционализма.