РЕКОМЕНДАЦИИ «КРУГЛОГО СТОЛА» по теме: «Актуальные вопросы заключения, исполнения, применения международных договоров Республики Беларусь»

состоявшегося 11 декабря 2008 г.

Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь 11 декабря 2008 года был организован и проведен круглый стол «Актуальные вопросы заключения, исполнения, применения международных договоров Республики Беларусь». В его работе приняли участие представители главного государственно-правового управления Администрации Президента Республики Беларусь, Главного экспертно-правового управления Секретариата Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, Конституционного Суда Республики Беларусь, Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, Министерства иностранных дел Республики Беларусь, Министерства юстиции Республики Беларусь, Государственного таможенного комитета Республики Беларусь, Академии управления при Президенте Республики Беларусь, Белорусского государственного университета, Белорусского государственного экономического университета.

С приветственным словом к участникам круглого стола обратился заместитель директора Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь – руководитель Института правовых исследований Сивец Сергей Михайлович, к.ю.н., доцент.

С докладами выступили: Павлова Л.В., профессор кафедры международного права факультета международных отношений БГУ, к.ю.н., доцент, на тему: «Специфика национально-правового регулирования порядка заключения международных договоров Республики Беларусь»; Довгань А.М., главный специалист управления международного права Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, на тему: «Нововведения Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 года «О международных договорах Республики Беларусь»; Зыбайло А.И., доцент кафедры международного права факультета международных отношений БГУ, к.ю.н., доцент, на тему: «Место международных договоров в правовой системе Республики Беларусь»; Шолодонов И.В., начальник отдела многосторонних договоров управления международных договоров главного договорно-правового управления Министерства иностранных дел Республики Беларусь, на тему: «Координирующая роль Министерства иностранных дел Республики Беларусь в процессе заключения международных договоров»; Будник Я.В., заместитель начальника управления – начальник международно-правового отдела управления правового обеспечения внешних связей Министерства юстиции Республики Беларусь, на тему: «Практические аспекты применения законодательства о международных договорах: проблемы и их решения».

Все присутствующие констатировали актуальность проведения круглого стола по вопросам международных договоров Республики Беларусь. Эффективная реализация международно-правовых обязательств во многом зависит от наличия действенного правового механизма заключения, исполнения и применения международных договоров, отлаженности этого механизма на внутригосударственном уровне.

Динамика современных международных отношений, тенденции национального развития требуют совершенствования законодательства Республики Беларусь в данной области. Закон Республики Беларусь от 23 октября 1991 года «О международных договорах Республики Беларусь» за время своего действия претерпевал неоднократные изменения. 23 июля 2008 года был принят новый Закон Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» (далее – новый Закон), который вступил в силу 5 декабря 2008 года. Как отметили докладчики, новый Закон является базовым, законодательство Республики Беларусь в этой сфере эволюционирует. Ретроспективный анализ развития законодательства о международных договорах Республики Беларусь позволил выявить основные тенденции процесса совершенствования законотворческого процесса в этой области, обозначить направления его дальнейшего реформирования.

В ходе обсуждения был отмечен ряд прогрессивных положений нового Закона как структурно цельного и полного документа. При том, что основное направление регламентации в сфере международных договоров осталось неизменным, новый Закон содержит новации как процедурного, так и содержательного характера. Законодателем уточнены субъекты, порядок, сроки различных стадий заключения международных договоров, их исполнения; значительно усовершенствован и расширен понятийный аппарат, что свидетельствует о комплексном, обоснованном подходе к изменениям. Вместе с тем, по мнению некоторых участников круглого стола, наблюдается излишняя детализация отдельных положений. Со стороны разработчиков это аргументировано стремлением урегулировать сферу международных договоров комплексно, в едином акте.

В ходе дискуссии были затронуты проблемные вопросы понятийного аппарата, терминологии права международных договоров, квалифицирующих признаков международного договора. Участники круглого стола пришли к выводу, что разрешение вопроса о том, является ли международный правовой акт международным договором, должно осуществляться в каждом отдельном случае с учетом анализа содержания такого акта. Большое значение имеет субъектный состав, наличие в акте положений о вступлении его в силу, иные формальные признаки международного договора, намерение сторон придать документу тот или иной статус. Поставленная проблема является актуальной, особенно ввиду специфики заключения международных договоров в рамках межгосударственных интеграционных образований, и, как подчеркнули присутствовавшие, требует более тщательного дальнейшего анализа научными учреждениями, проработки заинтересованными государственными органами.

Также участниками обсуждалось разграничение международных договоров публично-правового и частно-правового характера (договоры-сделки). Было отмечено, что новый Закон применим лишь к международным договорам публично-правового характера, т.е. к международным договорам, заключенным субъектами международного права в письменной форме и регулируемым международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Не являются международными договорами соглашения, не направленные на непосредственное установление прав и обязанностей по международному праву либо преследующие коммерческие цели.

Внимание присутствующих было акцентировано на уточнении понятия международного договора межведомственного характера и расширении субъектов заключения таких договоров за счет департаментов государственных органов, соответствующие полномочия которым предоставлены актами Президента Республики Беларусь. Докладчики подчеркнули, что в новом Законе для целей заключения международных договоров межведомственного характера в качестве государственного органа заложено понимание любого государственного органа Республики Беларусь.

Участники обратили внимание на норму статьи 15 нового Закона, устанавливающую круг лиц, имеющих право на совершение юридических действий по заключению международных договоров без дополнительного подтверждения полномочий: Президент Республики Беларусь, Премьер-министр Республики Беларусь (в случае, если решения о совершении соответствующих юридических действий по заключению международных договоров принимаются Советом Министров Республики Беларусь. В иных случаях полномочия Премьер-министру Республики Беларусь предоставляются Президентом Республики Беларусь), руководители государственных органов Республики Беларусь, департамента государственного органа в пределах своей компетенции (в случаях, когда речь идет о международных договорах межведомственного характера). Было высказано мнение, что такая норма лишь частично отражает положения Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года (далее – Венская конвенция 1969 года). Статья 7 данной конвенции относит к лицам, представляющим свое государство ex officio, без необходимости предъявления полномочий, главу государства, главу правительства, министра иностранных дел – в целях совершения всех актов, относящихся к заключению договора; глав дипломатических представительств – в целях принятия текста договора; представителей, уполномоченных государствами представлять их на международной конференции или в международной организации, или в одном из ее органов, – в целях принятия текста договора на такой конференции, в такой организации или в таком органе. В связи с этим выступавшие подчеркнули, что в новом Законе термин «полномочия» используется в специальном значении: право на совершение определенных действий. В соответствии с пунктом 1c) статьи 2 Венской конвенции 1969 года «полномочия» означают документ. Кроме того, в статье 15 нового Закона речь идет о совершении юридических действий по заключению международных договоров без дополнительного подтверждения полномочий, в то время как в Венской конвенции 1969 года – без дополнительного предъявления полномочий. Вследствие чего следует различать данное понятие с точки зрения выполнения внутригосударственных процедур и международного права. Ранее этот вывод основывался на толковании положений статьи 11 Закона Республики Беларусь от 23 октября 1991 года «О международных договорах Республики Беларусь» в редакции Закона Республики Беларусь от 15 ноября 2004 года (далее – Закон 2004 года). В новом Законе данная дилемма разрешена вполне однозначно.

В новом Законе урегулированы вопросы подготовки проектов международных договоров (статья 4). Статья 4 нового Закона предусматривает, что компетентные государственные органы могут проводить по согласованию с Министерством иностранных дел Республики Беларусь консультации с соответствующим органом иностранного государства или с международной организацией в целях определения возможности заключения международного договора, уточнения намерений сторон относительно объекта, цели и содержания международного договора, а также определения предварительного порядка и сроков работы по подготовке проекта международного договора. Данные положения, безусловно, являются положительной новацией.

Участники круглого стола также констатировали при этом наличие в указанной статье нового Закона ограничительной нормы, согласно которой компетентные государственные органы доводят до сведения другой стороны проект международного договора и (или) позицию Республики Беларусь только после принятия решения о проведении переговоров. При этом участники круглого стола отметили впервые зафиксированные в законодательстве положения о том, что руководители государственных органов несут ответственность за подготовку проектов международных договоров в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь.

С учетом изложенного и в целях исключения оснований для претензий о нарушении установленного статьей 4 нового Закона порядка подготовки проектов международных договоров компетентным государственным органам рекомендуется готовить и вносить в установленном порядке проект акта о проведении переговоров на максимально ранней стадии разработки проекта договора. В таком случае возникают все необходимые правовые основания вести работу по подготовке проекта международного договора.

Если в ходе переговоров возникла необходимость внесения в проект договора или позицию Республики Беларусь на переговорах существенных изменений, то подлежит применению механизм, заложенный в статье 16 нового Закона, который также является новацией национального законодательства о международных договорах.

Участники круглого стола подтвердили целесообразность унификации оформления указов Президента Республики Беларусь о проведении переговоров по проектам международных договоров и (или) их подписании и аналогичных постановлений Правительства.

Участники круглого стола обратили внимание на необходимость со стороны компетентных государственных органов повышения качества разрабатываемых проектов международных договоров в части изложения нормативного материала, смысловой и редакционной проработки проектов. При разработке проекта международного договора важно обеспечить детальный прогноз его применения, анализ последствий заключения договора для Республики Беларусь. Основным качественным показателем необходимости заключения международного договора должно стать его соответствие национальным интересам.

Кроме того, была отмечена необходимость тщательной проработки всех структурных элементов международного договора в целом, включая преамбулу и заключительные положения. Так, при определении порядка вступления в силу международного договора следует учитывать сроки выполнения соответствующих внутригосударственных процедур.

Внимание присутствующих было обращено на уточнение одного из оснований для ратификации международных договоров: наличие в международном договоре положения, в соответствии с которым согласие на обязательность этого договора может иметь место только в форме ратификации. В случае, когда международный договор альтернативно предусматривает также иные способы выражения согласия государства на его обязательность, и не подлежит ратификации по иным основаниям, предусмотренным в новом Законе, то его ратификация не требуется.

Участники круглого стола проанализировали практику подготовки проектов актов о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международных договоров. Зачастую в таких проектах содержится поручение компетентным государственным органам (должностным лицам) принять меры по реализации договора. В ходе обсуждения было достигнуто понимание того, что включение в проекты актов о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора таких формулировок, как «компетентному государственному органу (должностному лицу) Республики Беларусь принять необходимые меры для реализации положений Соглашения», должно осуществляться только в случае наличия объективной и существенной необходимости, а не автоматически (по аналогии).

В новом Законе получило дальнейшее развитие национально-правовое регулирование института поправок к международным договорам. Дано определение термина «поправка к международному договору», решен ряд иных проблем, выявленных при применении Закона 2004 года в части, касающейся принятия решений о поправках. В сравнении со статьей 31 Закона 2004 года статья 39 нового Закона иначе регулирует порядок принятия решений о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее поправок к ратифицированным международным договорам. Отличие заключается в том, что если в соответствии со статьей 31 Закона 2004 года решения о принятии не подлежащих ратификации поправок к межгосударственным и ратифицированным межправительственным договорам принимались Президентом Республики Беларусь в форме указа, то в соответствии с частью шестой статьи 39 нового Закона решения о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее поправок к межгосударственным и межправительственным договорам, согласие на обязательность которых для Республики Беларусь было выражено в форме закона Республики Беларусь или акта Верховного Совета Республики Беларусь, принимаются Национальным собранием Республики Беларусь в форме закона.

Такой подход законодателя является логичным продолжением нормативных предписаний части второй статьи 33 нового Закона и исключает случаи, когда первоначальные положения международного договора имели силу закона Республики Беларусь, а поправки – силу указа Президента Республики Беларусь, что допускала статья 31 Закона 2004 года.

Несмотря на то, что в новом Законе решено подавляющее большинство проблем, присущих Закону 2004 года, участники круглого стола согласились с тем, что есть необходимость дальнейшего совершенствования нового Закона, в том числе в части, касающейся поправок.

Было высказано мнение, что нормативное закрепление определения «поправка к международному договору» в новом Законе имеет важное значение, однако определение данного термина носит во многом отсылочный характер (… в соответствии с условиями международного договора и международным правом), определяет скорее процесс, нежели результат (акт), и не содержит в себе главных признаков данного правового явления, а именно указания на формальный характер (поправка – это прежде всего изменение текста международного договора); цель поправки (изменение международного договора между всеми его участниками) и ее субъектов. Также в статье 39 нового Закона было рекомендовано закрепить норму, согласно которой предложения о проведении переговоров по проектам соглашений о поправках вносятся, рассматриваются и соответствующие решения принимаются в порядке, предусмотренном статьями 5 и 6 либо 10 и 11 нового Закона. Такое дополнение позволит внести ясность относительно порядка осуществления внутригосударственных процедур при принятии решений о проведении переговоров и (или) подписании соглашений о поправках.

Имплементационная иерархия международных договоров Республики Беларусь, устанавливающая зависимость международного договора от юридической силы того нормативного акта, которым выражено согласие на его обязательность, заложенная в статье 33 нового Закона, не претерпела изменений с 1999 года. Как было отмечено, данное положение может привести к коллизиям и таким последствиям, как отмена международного договора нормативным актом большей юридической силы или последующим нормативным актом той же силы. В связи с этим участники круглого стола обратили внимание на положения Указа Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности», регламентирующие порядок организации работы над проектами актов, порядок оформления проектов актов о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международных договоров, обязательной юридической экспертизы проектов актов, надлежащего и эффективного их применения в целях недопущения противоречий и коллизий разрабатываемых проектов нормативных правовых актов с обязательствами, вытекающими из международных договоров Республики Беларусь. Наряду с внутригосударственными могут и должны использоваться международно-правовые инструменты, заложенные, прежде всего, в Венской конвенции 1969 года.

Различные мнения были высказаны в отношении формулировки части второй статьи 33 нового Закона. С одной стороны, участники отметили противоречивость заложенных в данной статье положений: нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, «являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства» (другими словами, положения договоров должны быть инкорпорированы в законодательство Республики Беларусь), но при этом они «подлежат непосредственному применению». Как было предложено, ситуация может быть разрешена двумя путями. Государство может ввести международно-правовые нормы в свою правовую систему и таким путем закрепить их действие во внутригосударственных отношениях или же заимствовать модель поведения из нормы международного права и придать ей юридическую силу посредством закрепления в законе, сделав ее обязательной во внутригосударственных отношениях как часть своего права.

Вместе с тем было подчеркнуто, что успешность эффективной реализации международных обязательств Республики Беларусь при применении норм статьи 33 нового Закона обеспечивается закрепленным в новом Законе порядком взаимодействия государственных органов Республики Беларусь по выполнению этих обязательств, а также положениями о приоритете международных договоров, содержащимися во многих законодательных актах Республики Беларусь. Республика Беларусь пошла по пути закрепления частичной отсылки в отдельных актах несколько лет назад. Практика применения таких актов законодательства в части приоритета международных договоров со временем выявит эффективность таких положений и необходимость введения генеральной отсылки в базовом законе о международных договорах.

Эффективному выполнению международных обязательств должна способствовать и система отчетов государственных органов в сфере международных договоров. Как было указано, для целей подготовки годового отчета Министерством иностранных дел Республики Беларусь разработан типовой вопросник, цель которого помочь государственным органам структурировать и систематизировать информацию. Однако было отмечено, что пока нельзя говорить об эффективности данной процедуры. Представляемые государственными органами отчеты, как правило, носят формальный характер и не позволяют эффективно упреждать потенциальные проблемы в области реализации международных обязательств.

В ходе дискуссии было обращено внимание на многоаспектность основополагающего принципа права международных договоров pacta sunt servanda. Данная норма касается всех договаривающихся государств. Специфика международного договора как источника права такова, что его содержание и реализация не могут быть установлены и обеспечены лишь одним государством. Международный договор является актом согласования воль нескольких (двух и более) сторон – не одного государства, но всех его участников. Здесь необходим особый алгоритм, который мог бы предупредить возможные негативные последствия, связанные с заключением и исполнением международных договоров как в юридическом, так и внешнеполитическом плане. Представляется важным применять на практике все доступные в соответствии с международным правом инструменты реагирования на неисполнение или ненадлежащее исполнение договорных обязательств. В соответствии со статьей 40 нового Закона на Министерство иностранных дел Республики Беларусь возложена функция контроля за соблюдением международных обязательств контрагентами Республики Беларусь и решения проблемных вопросов, возникающих в ходе реализации соответствующих международных договоров. Предложения о применении соответствующих контрмер к нарушителям вносятся в Совет Министров Республики Беларусь заинтересованным государственным органом совместно с Министерством иностранных дел Республики Беларусь.

Участниками была положительно оценена тенденция гармонизации законодательства Республики Беларусь и положений Венской конвенции 1969 года. Так, позитивные изменения затронули статью, регулирующую процедуру правопреемства. В случае правопреемства Республики Беларусь в отношении международных договоров бывшего СССР Республика Беларусь считается связанной обязательствами по данным международным договорам с 10 декабря 1991 года, если иное не предусмотрено международным договором или не согласовано иным образом сторонами (статья 24 нового Закона).

В ходе обсуждения участниками было отмечено включение в новый Закон положений, закрепляющих функции государственных органов Республики Беларусь в отношении международных договоров и особенности взаимодействия государственных органов Республики Беларусь на различных стадиях заключения международных договоров. Министерство иностранных дел Республики Беларусь выполняет функции координирующего органа в этой сфере и имеет полномочия по контролю за заключением международных договоров Республики Беларусь и их исполнением государственными органами Республики Беларусь. Министерство иностранных дел Республики Беларусь в настоящее время также согласовывает разъяснения о порядке применения положений международных договоров, которые даются компетентными государственными органами Республики Беларусь. В рамках координационной работы данное министерство оказывает государственным органам Республики Беларусь помощь по всем вопросам, связанным с заключением и исполнением международных договоров. Вместе с тем оказание такой помощи не может подменять собой работу над вопросами, отнесенными к компетенции соответствующего государственного органа. Такое разделение функций оправдано, поскольку предполагается, что соответствующий компетентный орган на экспертном уровне владеет информацией о положении дел в закрепленной за ним области, в том числе в международном аспекте.

По итогам круглого стола участники констатировали, что новый Закон во многом закрепил уже существующую практику, а также восполнил пробелы и систематизировал сложный комплекс вопросов в сфере международных договоров. Вместе с тем, участники отметили негативное влияние на совершенствование законодательства незавершенности (половинчатости) реформ на каждом этапе его модификации, подчеркнули необходимость дальнейшего уточнения отдельных положений нового Закона, надлежащей реализации законодательства о международных договорах на практике.

Участники отметили, что новизна ряда норм, сложность международно-правовой проблематики в целом зачастую требует от правоприменителей доктринального толкования положений Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 года «О международных договорах Республики Беларусь», комплексного сопоставления заложенных в нем норм. С этой целью необходимо подготовить и издать научно-практический комментарий к Закону Республики Беларусь от 23 июля 2008 года «О международных договорах Республики Беларусь», в котором на основе сравнительного анализа норм национального и международного права будут подробно освещены различные аспекты заключения, исполнения и прекращения международных договоров Республики Беларусь. При этом особое внимание должно быть уделено анализу основного кодифицированного международно-правового акта – Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года как документа, отражающего общепринятые традиционные подходы к вопросам заключения, исполнения и прекращения международных договоров.

Если вы нашли ошибку, пожалуйста, выделите фрагмент текста и нажмите Ctrl+Enter.