Шаблинская Д.В., начальник отдела исследований в области правоохранительной деятельности и осуществления правосудия Института правовых исследований Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, кандидат юридических наук
Статья посвящена исследованию роли и места контроля (надзора) в системе предупреждения правонарушений, а также разработке научно обоснованных предложений и рекомендаций по совершенствованию форм и видов контроля (надзора) за эффективностью деятельности по предупреждению правонарушений.
Проведение эффективной деятельности по предупреждению правонарушений предполагает установление взаимодействия субъектов системы предупреждения правонарушений, осуществляемого в процессе реализации организационно-управленческих функций, в том числе и посредством контроля (надзора). Актуальность исследования проблем контроля (надзора) в сфере предупреждения правонарушений обусловлена недостаточной правовой регламентацией данной деятельности, а также сложившейся необходимостью научного обоснования роли и места контроля (надзора) в системе предупреждения правонарушений, определения его правовых и организационно-методических основ, видов и форм осуществления.
В соответствии со ст. 36 Закона Республики Беларусь от 10 ноября 2008 г. «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» контроль за деятельностью субъектов профилактики правонарушений осуществляют вышестоящие государственные органы (организации) и должностные лица. Надзор за точным и единообразным исполнением законодательства Республики Беларусь в области профилактики правонарушений осуществляется Генеральным прокурором Республики Беларусь и подчиненными ему прокурорами (ст. 37 Закона Республики Беларусь «Об основах деятельности по профилактике правонарушений»).
В широком смысле контроль (надзор) в сфере предупреждения правонарушений можно определить как особый вид деятельности субъектов системы предупреждения правонарушений, направленный на проверку полноты, правильности, соответствия законодательству и эффективности деятельности по предупреждению правонарушений с целью принятия мер по обеспечению оптимального функционирования и развития данной системы.
Представляется, что основными целями контроля (надзора) в сфере предупреждения правонарушений являются:
1) анализ информации о реализации мер по предупреждению правонарушений и оценка эффективности, результативности и полноты указанной деятельности;
2) проверка соответствия проводимых мероприятий по предупреждению правонарушений требованиям законодательства;
3) выявление нарушений законодательства субъектами предупреждения правонарушений и принятие предусмотренных актами законодательства мер по привлечению к ответственности за указанные нарушения;
4) установление причин и условий, способствующих нарушению законодательства субъектами предупреждения правонарушений;
5) разработка мер по предотвращению нарушений законодательства в сфере предупреждения правонарушений;
6) правовая пропаганда и освещение актуальных проблем предупреждения правонарушений.
Особое внимание следует уделить формам контроля (надзора). Контроль (надзор) в сфере предупреждения правонарушений осуществляется с использованием мер профилактического и предупредительного характера, реализуемых контролирующими органами во взаимодействии с проверяемыми субъектами, в том числе путем:
1) проведения контролирующими (надзорными) органами мониторинга деятельности субъектов предупреждения правонарушений, направления рекомендаций по устранению и недопущению недостатков, выявленных в результате мониторинга;
2) проверки контролирующими (надзорными) органами полноты, правильности и соответствия законодательству мероприятий по предупреждению правонарушений;
3) проведения контролирующими (надзорными) органами разъяснительной работы о порядке соблюдения требований законодательства, применения его положений на практике;
4) информирования субъектов предупреждения правонарушений о типичных нарушениях и недостатках, выявляемых в ходе проверок контролирующими (надзорными) органами;
5) проведения контролирующими (надзорными) органами семинаров, круглых столов и других мероприятий с участием субъектов предупреждения правонарушений и иных заинтересованных лиц.
Множественность субъектов системы предупреждения правонарушений предопределяет значимость многоуровневого контроля (надзора) их деятельности. Представляется целесообразным выделение следующих видов контроля (надзора) в указанной сфере:
1) ведомственный контроль;
2) межведомственный контроль;
3) общественный контроль;
4) прокурорский надзор.
Ведомственный контроль за соответствием требованиям законодательства о предупреждении правонарушений осуществляется вышестоящими органами субъектов предупреждения правонарушений. Возможно выделение текущего и итогового ведомственного контроля. Текущий ведомственный контроль заключается в проверке правильности и полноты проведения мероприятий по предупреждению правонарушений, а также непосредственно профилактических дел, находящихся в производстве подконтрольного субъекта системы предупреждения правонарушений. Изучаться будет основание, повод и полнота проведения профилактических мероприятий, своевременность и правильность выбора конкретной профилактической меры. Полагаем, что при осуществлении ведомственного контроля контролирующие органы должны не только проверять соблюдение положений нормативных правовых актов подконтрольными органами, но и оказывать проверяемым субъектам консультационную и методическую помощь.
Возможно выделение следующих форм, в которых будут проводиться мероприятия по ведомственному контролю:
1) утверждение планов мероприятий в сфере предупреждения правонарушений, разрабатываемых проверяемыми подконтрольными субъектами;
2) рассмотрение отчетов проверяемых подконтрольных субъектов о выполнении планов мероприятий (реализации отдельных мер) в сфере предупреждения правонарушений;
3) изучение, анализ, оценка и обобщение информации о деятельности проверяемых подконтрольных субъектов, в том числе представленной по запросам контролирующих органов (мониторинг);
4) проверка деятельности проверяемых подконтрольных субъектов на предмет полноты, правильности и соответствия законодательству профилактических мероприятий.
Функции межведомственного контроля в сфере предупреждения правонарушений в настоящее время возложены на Генеральную прокуратуру Республики Беларусь и реализуются в процессе координации деятельности субъектов профилактики правонарушений: их выполняют координационные совещания, созданные на основании Указа Президента Республики Беларусь от 17 декабря 2007 г. № 644 (в ред. от 29 сентября 2010 г. № 505) «Об утверждении положения о деятельности координационного совещания по борьбе с преступностью и коррупцией».
Ранее нами была аргументирована необходимость создания специализированного государственного органа, занимающегося предупреждением правонарушений в качестве основной деятельности [1, с. 591]. В случае создания подобного государственного органа функция координации предупреждения правонарушений, как и межведомственный контроль за данной деятельностью, могут быть возложены на него. Идею создания специализированных структур, профессионально занимающихся деятельностью по предупреждению правонарушений, обосновывают также Н.А. Барановский и Н.Н. Шевчук [2, с. 506].
По-нашему мнению, межведомственный контроль, осуществляемый предлагаемым специализированным субъектом предупреждения правонарушений и его территориальными органами, может включать в себя следующие мероприятия:
1) организацию взаимодействия субъектов предупреждения правонарушений;
2) согласование ежегодных планов мероприятий в сфере предупреждения правонарушений, разрабатываемых и утверждаемых иными субъектами;
3) участие в мероприятиях ведомственного контроля иных субъектов предупреждения правонарушений в целях оказания им методической и практической помощи, изучения служебной деятельности, обеспечения фактического исполнения законодательства в данной сфере, а также полноты и правильности проводимых профилактических мероприятий;
4) анализ состояния соблюдения субъектами предупреждения правонарушений законодательства, эффективности, результативности и полноты деятельности системы правонарушений, и на его основе внесение в установленном порядке в государственные органы материалов для информирования, а также предложений по совершенствованию деятельности по предупреждению правонарушений;
5) обобщение практики применения криминологического законодательства, разработка и распространение материалов правового и методического характера по вопросам деятельности системы предупреждения правонарушений, в том числе передового отечественного и зарубежного опыта работы в данной области;
6) внесение предложений и реализация мероприятий, направленных на повышение эффективности системы предупреждения правонарушений путем формирования системы профессиональной подготовки и совершенствования кадров субъектов предупреждения правонарушений;
7) организацию проверки достоверности сведений, содержащихся в обращениях граждан и должностных лиц, материалах средств массовой информации, о недостатках в деятельности системы предупреждения правонарушений, и в пределах установленной компетенции принятие необходимых мер по их устранению;
8) проведение публичных мероприятий, в том числе с участием представителей средств массовой информации, направленных на формирование позитивного отношения к деятельности по предупреждению правонарушений.
В сфере предупреждения правонарушений следует развивать общественный контроль. Осуществлять данный контроль на основании и в порядке, предусмотренном законодательством, могут общественные объединения. Общественные объединения должны принимать участие в проведении профилактических мероприятий, а также оказывать содействие субъектам предупреждения правонарушений в реализации предупредительных мер. Представляется, что при осуществлении общественного контроля в исследуемой сфере общественные объединения правомочны:
1) подавать в уполномоченные органы заявления о фактах нарушения законодательства в сфере предупреждения правонарушений;
2) вносить уполномоченным органам предложения по устранению нарушений законодательства в сфере предупреждения правонарушений;
3) осуществлять иные действия, не противоречащие законодательству.
Надзор за точным и единообразным исполнением законодательства в сфере предупреждения правонарушений должностными лицами и гражданами осуществляют Генеральный прокурор Республики Беларусь и подчиненные ему прокуроры в пределах их компетенции. В соответствии со ст. 1 Закона Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. (в ред. от 10 июля 2012 г.) «О прокуратуре Республики Беларусь» (далее – Закон о прокуратуре) прокуратура Республики Беларусь – единая и централизованная система органов, осуществляющих от имени государства надзор за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов на территории Республики Беларусь, а также выполняющих иные функции, установленные законодательными актами.
На основании ст. 26 Закона о прокуратуре исполнение законодательства в сфере предупреждения правонарушений является предметом надзора за исполнением законодательства, предусмотренного главой 4 указанного закона. С учетом положений главы 4 Закона о прокуратуре можно сформулировать следующие правомочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законодательства в сфере предупреждения правонарушений:
1) беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения входить в помещения и на другие объекты государственных органов, иных организаций и индивидуальных предпринимателей;
2) требовать от субъектов предупреждения правонарушений предоставления принятых ими постановлений, приказов, решений, распоряжений, статистических и иных сведений и других необходимых материалов, выделения специалистов для дачи в установленном порядке заключений, проведения проверок, ревизий и экспертиз;
3) вызывать должностных лиц и иных граждан и требовать объяснений об обстоятельствах, связанных с нарушением законодательства;
4) осуществлять иные полномочия в соответствии с законодательством.
Проверки исполнения законодательства в сфере предупреждения правонарушений проводятся на основании сообщений и других данных о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования. С.Г. Березовская отмечала характерную особенность прокурорского надзора: он может быть эффективен лишь при условии инициативы прокуроров и их активности в отношении использования источников информации о нарушении законности [3, с. 93].
Надзор за исполнением законодательства в сфере предупреждения правонарушений базируется на тех материалах о нарушении законности, которые поступают в прокуратуру от заинтересованных лиц в виде жалоб и заявлений граждан, государственных органов, иных организаций. Однако рассматривая подобные обращения прокурор одновременно с функцией надзора занимается непосредственным предупреждением преступлений и других правонарушений, ведь данные материалы открывают возможность для установления причин и условий, способствующих преступлениями и другим правонарушениям.
Полагаем согласиться с С.Г. Березовской, что проверка законности актов субъектов предупреждения правонарушений должна быть всесторонней. Это означает, что прокурор должен проверить:
а) не нарушена ли органом управления, издавшим тот или иной акт, его законная компетенция во всех ее видах (пространственная; по кругу регулируемых вопросов; по объему правомочий);
б) не допущено ли органом управления нарушение материального закона по существу. В частности, не допущено ли самовольное изменение сроков проведения тех или иных мероприятий, их количественных и качественных показателей, порядка проведения полученных заданий. Не содержится ли в тех или иных актах запрещения деятельности, разрешенной законом, или, наоборот, не допускаются ли в них действия, запрещенные законом;
в) не нарушены ли органом управления при издании тех или иных актов установленные законом порядок принятия и форма акта [3, с. 56].
При установлении нарушений законодательства в зависимости от их характера прокурор в пределах своей компетенции в учетом положений ст. 27 Закона о прокуратуре принимает следующие меры прокурорского реагирования:
1) опротестовывает правовые акты и решения (действия) субъектов предупреждения правонарушений, а в случаях, предусмотренных законодательными актами, отменяет их;
2) в установленном порядке вносит представления, выносит предписания и официальные предупреждения, обязательные для исполнения соответствующими государственными органами и иными организациями, должностными лицами и иными гражданами;
3) обращается в суд с заявлениями (исками) в защиту прав и законных интересов граждан и организаций, общественных и государственных интересов;
4) составляет протоколы об административных правонарушениях;
5) выносит постановления о возбуждении дисциплинарного производства или о привлечении к материальной ответственности;
6) выносит постановления о возбуждении уголовного дела.
Следует еще раз отметить, что в настоящее время прокуратура выполняет функции по координации деятельности по предупреждению правонарушений. С созданием специализированного государственного органа, занимающегося предупреждением правонарушений в качестве основной деятельности, функция координации может полностью перейти к нему. В этой связи за прокуратурой останется только функция по надзору за исполнением законодательства в сфере предупреждения правонарушений.
Эффективность деятельности системы предупреждения правонарушений во многом определяется уровнем ответственности субъектов данной системы. В Руководящих принципах для предупреждения преступности указано, что «эффективное, ответственное предупреждение преступности повышает качество жизни всех граждан. Оно приносит долгосрочные благотворные результаты, сокращая затраты, связанные с функционированием официальной системы уголовного правосудия, а также другие общественные издержки, возникающие в результате преступности» [4, с. 302].
В соответствии со ст. 3 Закона Республики Беларусь «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» деятельность по профилактике правонарушений основывается в том числе на принципе ответственности должностных лиц субъектов профилактики правонарушений. В ст. 35 указанного закона предусмотрено, что в случаях и порядке, установленных законодательными актами Республики Беларусь, должностные лица субъектов профилактики правонарушений, иных организаций, нарушившие законодательство Республики Беларусь в области профилактики правонарушений, несут уголовную, административную, дисциплинарную и гражданско-правовую ответственность.
Представляется необходимым в Законе Республики Беларусь «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» предусмотреть возможность обжалования организациями и физическими лицами неправомерных действий сотрудников субъектов предупреждения правонарушений в вышестоящие органы (организации), прокурору либо в суд в случае нарушения субъектами предупреждения правонарушений прав и законных интересов данных организаций и физических лиц.
Прогрессивным положением, на наш взгляд, будет являться норма о гарантиях правовой и социальной защиты сотрудников субъектов предупреждения правонарушений. Так, при исполнении сотрудником субъекта предупреждения правонарушений служебных обязанностей не допускаются применение к нему административных взысканий, его привод и административное задержание, а также личный досмотр, досмотр находящихся при нем вещей, досмотр используемых им транспортных средств без представителя уполномоченного государственного органа или без решения суда. Сотрудники субъектов предупреждения правонарушений, их близкие родственники, а в исключительных случаях также иные лица, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности сотрудников субъектов предупреждения правонарушений либо принудить их к изменению ее характера, а равно из мести за указанную деятельность, имеют право на государственную защиту, если их жизнь, здоровье и имущество находятся под угрозой в связи с исполнением указанными сотрудниками служебных обязанностей.
Положения об ответственности должностных лиц субъектов предупреждения правонарушений, о возможности обжалования организациями и физическими лицами неправомерных действий сотрудников субъектов предупреждения правонарушений, о гарантиях правовой и социальной защиты сотрудников субъектов предупреждения правонарушений следует объединить с нормами, регулирующими контроль (надзор) в сфере предупреждения правонарушений, в отдельную главу, озаглавив ее «Система контроля (надзора) за деятельностью по предупреждению правонарушений».
Развитие форм и методов взаимодействия субъектов системы предупреждения правонарушений тесно связано с осуществлением функции контроля (надзора). С учетом изложенного в целях повышения эффективности контроля (надзора) в сфере предупреждения правонарушений представляется необходимым внести соответствующие изменения и дополнения в Закон Республики Беларусь от 10 ноября 2008 г. «Об основах деятельности по профилактике правонарушений», законодательно закрепив в отдельной главе «Система контроля (надзора) за деятельностью по предупреждению правонарушений» не только предлагаемые виды контроля (надзора) – ведомственный контроль, межведомственный контроль, общественный контроль, прокурорский надзор в сфере предупреждения правонарушений, но и «наполнив» данную многоуровневую систему конкретным содержанием: мероприятиями по контролю (надзору) за деятельностью в сфере предупреждения правонарушений, полномочиями контролируемых органов, ответственностью должностных лиц субъектов предупреждения правонарушений, возможностью обжалования организациями и физическими лицами неправомерных действий сотрудников субъектов предупреждения правонарушений, гарантиями правовой и социальной защиты сотрудников субъектов предупреждения правонарушений.
Список цитированных источников:
1. Шаблинская, Д.В. Субъекты профилактики правонарушений / Д.В. Шаблинская // Право в современном белорусском обществе: сб. науч. тр. / редкол.: В.И. Семенков (гл. ред.) [и др.]; Нац. центр законодательства и правовых исследований Респ. Беларусь. ? Минск: Бизнесофсет, 2012. – Вып. 7. – С. 587?592.
2. Барановский, Н.А. Система предупреждения правонарушений: сущность, цели, формы и меры /Н.А. Барановский, Н.Н. Шевчук // Право в современном белорусском обществе: сб. науч. трудов. / редкол.: В.И. Семенков (гл. ред.) [и др.]; Нац. центр законодательства и правовых исследований Респ. Беларусь. ? Минск: Бизнесофсет, 2012. – Вып. 7. – С. 496?507.
3. Березовская, С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении / С.Г. Березовская. – М.: Гос.изд-во юрид.лит., 1954. – 106 с.
4. Руководящие принципы для предупреждения преступности: Резолюция 2002/13 Экономического и Социального Совета, приложение // Сборник стандартов и норм Организации Объединенных Наций в области предупреждения преступности и уголовного правосудия [Электронный ресурс]. – 2012. – Режим доступа: http://www.unodc.org/pdf/criminal_justice/Compendium_UN_Standards_and_Norms_CP_and_CJ_Russian.pdf. – Дата доступа: 28.12.2012.