Сивец С.М., заместитель директора – руководитель Института правовых исследований
Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, кандидат юридических наук, доцент

В работе проводится научный анализ содержания статьи 21 Конституции Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями), показывается роль государства в формировании и проведении социальной политики, раскрывается сущность и содержание его социальной функции. Обосновывается тезис о необходимости более активного использования нормативных регуляторов, имеющихся в арсенале государства, с целью стимулирования активной, а не потребительской позиции граждан в части получения социальных благ.

Введение

В статье 21 Конституции Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями) задекларирован принцип обеспечения прав и свобод граждан Республики Беларусь в качестве высшей цели государства. В этой же статье закрепляется право каждого на достойный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду, жилье и постоянное улучшение необходимых для этого условий.

Вне всякого сомнения, можно констатировать, что в данной конституционной норме отражен универсальный международно-правовой принцип, закрепленный в ч.1 статьи 25 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. «Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам». В развитие данного принципа были приняты Конвенция МОТ № 102 от 28 июня 1952 г. «О минимальных нормах социального обеспечения», Копенгагенская декларация о социальном развитии 6-12 марта 1995 г., Декларация ООН «Об ответственности нынешних поколений перед будущими поколениями», принятая 12 ноября 1997 г. Лейтмотивом всех названных универсальных международно-правовых актов является стремление зафиксировать обязательства государств мира по проведению социальной политики, направленной на создание условий для достойной жизни человека.          Таким образом, на международном и национальном уровнях фактически зафиксирована социальная функция государства, содержанием которой должна выступать официально осознанная необходимость поддержки государством определенной категории граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Вопросы реализации социальной функции государства, формирования и реализации его социальной политики занимали важное место в трудах С.С. Алексеева [7], М.В. Баглая, А.Б. Венгерова, Г.А. Василевича, А.А. Головко [4], Л.И. Глухаревой, В.Г. Графского, Н.Н. Гриценко, И.А. Ильина, Я. Корнаи [9], В.В. Люблинского [10], Л.С. Мамута [8], В.П. Милецкого, Г.А. Николаева, B.C. Нерсесянца [14], П.И. Новгородцева, А.В. Полякова, М.А. Пикулина [1], О.В. Родионовой [12], В.Д. Роика [5], С.Н. Смирнова [2], Т.Ю. Сидориной [2], Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой [13], И.Л. Честнова, В.Е. Чиркина, О.В. Черновой [6], Г. Эспин-Андерсена и других ученых.

Как правило, все эти ученые единодушно признают социальную функцию государства в качестве первоосновы формирования и осуществления его социальной политики. Вместе с тем высказываются и обосновываются различные мнения относительно природы, характера и основных тенденций осуществления социальной политики применительно к тому или иному типу государств. В настоящей статье предпринята попытка проанализировать содержательное наполнение статьи 21 Конституции Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями) с точки зрения реализации социальной функции государства.

Основная часть

Отражение в Основном законе страны социальной функции государства является согласно доктрине конституционного права основным признаком социального государства. Необходимо отметить, что социальная функция государства является по своему характеру достаточно динамичной категорией и видоизменяется соотносимо с теми общественно-политическими трансформациями, которые происходят в государстве на определенном историческом пути его развития. За последние десятилетия содержательный перечень социальной функции государства значительно расширился за счет появления у государства такого социального инструментария как обеспечение занятости, социальное обслуживание, формирование безбарьерного пространства для инвалидов, реализация программ реабилитации отдельных социальных групп, осуществление государственных программ поддержки отдельных категорий населения, социальная адресная помощь и др. В то же время появление новых социальных угроз благополучию граждан, вызванных распространением глобальных экономических кризисов, вызывают потребность в государственной защите от таких неблагоприятных социальных катаклизмов, как рост уровня безработицы, снижение реальных доходов населения, углубление социального неравенства, увеличение нелегальной трудовой миграции. Эти угрозы объективно влекут за собой трансформацию социальной функции государства. Однако, несмотря на изменения социальной функции, в центре социальной политики государства остается человек, развитие его материального, интеллектуального, духовного и нравственного потенциала. В связи с этим можно полностью согласиться с мнением М.А. Пикулина, полагающего, что «критерием эффективности функционирования деятельности институтов государственной власти должен быть человеческий потенциал, его количественный и качественный рост» [1, с.16].

Для этого государство, как отмечают С.Н. Смирнов и Т.Ю. Сидорина традиционно должно направлять свои основные усилия на развитие следующих четырех основных секторов жизни общества, на которые направлена социальная политика:

– демография (естественное воспроизводство населения, внутренняя и внешняя миграция);

– труд (рынок труда и занятость, подготовка и переподготовка кадров, условия и охрана труда, социальное партнерство);

– доходы населения и их отдельные составляющие (заработная плата, пенсии, социальные пособия), а также налогообложение этих доходов;

– социальная инфраструктура (жилье, школы, дошкольные учреждения, учреждения здравоохранения и культуры и т.п.) [2, с. 59].

Анализ статистических данных по указанным выше секторам за период с 1996 по 2011 гг. свидетельствует о неоднозначных результатах проводимой социальной политики. По данным Национального статистического комитета Республики Беларусь демографическая ситуация в стране продолжила ухудшаться. Так, если в 1996 году численность населения Республики Беларусь составляла 10177 тыс. человек, то в 2011 году она уже составила 9481 тыс. человек. Только за 2011 год численность населения Республики Беларусь сократилась на 15,2 тыс. человек. Основным негативным фактором данного процесса является естественная убыль населения. Если в 2011 году родилось 99 955 человек, то умерло в этом же году 124 489 человек. То есть процесс депопуляции населения прогрессирует и на сегодняшний день является существенной угрозой национальной безопасности страны [3].

В то же время по другим секторам общественного развития страны ситуация выглядит достаточно благополучно. Численность безработных, зарегистрированных в органах по труду, занятости и социальной защите, на конец декабря 2011 г. составила 28,2 тыс. человек, что на 14,8% меньше, чем на конец декабря 2010 г. и на 5% меньше, чем на конец ноября 2011 г. Уровень зарегистрированной безработицы на конец декабря 2011 г. составил 0,6% от экономически активного населения (на конец декабря 2010 г. – 0,7%). На сегодняшний день это один из самых низких показателей в Европе.

В январе-ноябре 2011г. общий объем денежных доходов населения составил 143,1 трлн. рублей и по сравнению с январем-ноябрем 2010 г. увеличился на 49,5%. Реальные денежные доходы (денежные доходы, рассчитанные с учетом изменения индекса потребительских цен на товары и услуги) увеличились на 1,1%.

В 2011 году организациями всех форм собственности было построено 68,3 тыс. новых квартир. Введено в эксплуатацию 5 487 тыс. квадратных метров общей площади жилья. Для граждан, состоящих на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, введено в действие 3 498,4 тыс. квадратных метров общей площади. Инвестиции в основной капитал в сфере образования, здравоохранения и предоставления социальных услуг составили 2 триллиона 712 миллиардов рублей [3]. И это несмотря на то, что 2011 год был кризисным в экономическом плане.

Указанные цифры красноречиво свидетельствуют о содержательном наполнении социальной функции государства, содержащейся в статье 21 Конституции Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями). Более того, они свидетельствуют о глубокой гуманистической основе проведения государственной политики в отношении граждан Республики Беларусь в социальной сфере. На это обстоятельство обращает внимание и А.А. Головко, когда говорит о том, что «социальные функции государства проявляются в многообразных формах помощи гражданам: в установлении гарантированного минимального размера оплаты труда, государственных пенсий и пособий, в поддержке семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, в обеспечении права на жизнь, на отдых, на неприкосновенность личности, ее тайной жизни, жилища и собственности, на охрану здоровья, на образование, на защиту своих прав и свобод. Именно такое государство может реализовать положение статьи 2-й Конституции Республики Беларусь о возвышении человека до уровня «высшей ценности»[4, с.183–184].

В.Д. Роик так же справедливо отмечал, что «идеология гуманизма в рамках социального государства базируется на признании неотъемлемых фундаментальных прав граждан на человеческое достоинство и свободное развитие личности, самоопределение, личную и общественную (солидарную ответственность граждан за свое материальное благополучие» [5, с. 63]. Любое современное модернизированное государство несет в себе те или иные признаки социального. Качество социальности присуще любому государству, население которого разделяет современные гуманистические ценности [6, с.140].

В то же время принцип гуманизма в социальной сфере очень легко может трансформироваться в исключительно патерналистский характер проводимой государством социальной политики в случае, если на общественном и, соответственно, законодательном уровне будет нарушен баланс взаимных обязательств государства и гражданина. «Демократизм и гуманная социальная атмосфера в обществе нуждаются не только в искреннем чувстве и горячем сердце сограждан, но и в их знании, умении активно решать глобальные жизненные проблемы в интересах каждого и всех, государства и общества. Нельзя строить отношения социального государства со своими гражданами на принципе их постоянного иждивенчества. Ни одно государство не может выдержать такие постоянные материальные нагрузки, о чем должно информировать социальное государство» [4, с.184].

Традиционно, в правовой науке сложилось представление о социальном государстве как государство патерналистского типа. С.С. Алексеев полагает, что «термин «социальное государство» является стыдливым аналогом понятия «социалистическое государство» [7, с. 112]. Л.С. Мамут, анализируя социальную деятельность государства, отмечает, что «первичная и главная обязанность обеспечивать свое существование лежит на самом трудоспособном человеке…Ответственность государства наступает лишь постольку, поскольку потребности данного человека ему самому никак не удается удовлетворить надлежащим образом» [8, с. 12].

Я. Корнаи определяет патернализм следующим образом: «центральное руководство берет на себя ответственность за экономическое положение и одновременно претендует на использование любого инструмента из арсенала административных средств, который представляется ему наиболее целесообразным»[9, с. 586]. В. Люблинский считает, что условием успешной модернизации является принцип равновесной и мотивирующей связи между экономическими и социальными факторами. Процесс трансформации социального государства направлен на реструктуризацию системы социальных выплат на основе перехода от пассивной к активной социальной политике. Акцент делается на трудоустройство, профессиональную подготовку, помощь детям, молодежи престарелым, борьбу с бедностью и социальным исключением [10, с. 84]. В.Д. Роик отмечает, что социальная политика государства в современных условиях все более отходит от принципов патернализма и предоставления социальных гарантий на уравнительных принципах [11, с.10].

О. Родионова считает, что в условиях модернизации современное социальное государство вынуждено приспосабливаться к новым условиям, считаясь с необходимостью изменить некоторые важные позиции, происходящие на рынке труда: работающих наравне с мужчинами женщин, изменения в семье, старение населения, а также рост уровня жизни и детерминированные этим фактором повышающиеся ожидания населения [12, с.98].

Заслуживает внимания в этой связи точка зрения М.А. Пикулина, выделяющего следующие аспекты отхода государства от патерналистского характера проводимой социальной политики: во-первых, провозглашается отказ государства от жесткого регулирования поведения человека в социальной сфере; во-вторых, происходит «разгосударствление» социальной сферы и освобождение государства от функции непосредственного предоставления гражданину социальных услуг (государство постепенно перестает быть оператором, предоставляющим эти услуги потребителю: в одних случаях он отводит себе роль законодателя, в других – роль посредника); в-третьих, формируется рынок социальных услуг с реально возникающей конкуренцией их производителей, повышением качества социальных услуг и снижением издержек на их производство; в-четвертых, в социальной политике появляется новый субъект – гражданин, который раньше был только ее объектом [1].

В этой связи актуальным является вопрос о преломлении общественного сознания в части восприятия конституционно-правовых обязательств государства по социальной защите и социальному обеспечению нуждающихся в этом граждан как данности, закрепленной на самом высоком нормативном уровне, к осознанию своей активной роли в достижении соответствующего уровня материально-бытового благополучия. Причем, как в отношении себя, так и в отношении своей семьи. «Ни одно государство не может создать такого механизма, который бы, например, гарантировал избавление человека от болезней, если он будет требовать этого, основываясь только на конституционном праве на охрану здоровья. Именно по этой причине конституции целого ряда государств осторожны в выборе формулировок в части гарантирования социальных прав, отдавая предпочтение закреплению последних посредством норм о политике государства» [13, с.6–7].

Параллельно формированию общественного сознания в части понимания активной роли каждого совершеннолетнего трудоспособного члена общества в реализации своей социальной функции, государство должно проводить политику, направленную на создание соответствующих условий самореализации граждан. Речь идет, прежде всего, о законодательных, административных, экономических, налоговых и иных государственных инструментах, стимулирующих активное поведение граждан в сфере собственного жизнеобеспечения. Государство должно поспособствовать реализации гражданами своего потенциала, и придти на помощь лишь к тем из них, кто по независящим от них обстоятельствам не в состоянии сделать это самостоятельно. В этом заключается алгоритм социального партнерства государства и гражданина, превентивно защищающий общество от социального иждивенчества.

Заключение

Продолжающаяся трансформация общественного устройства нашей страны вызывает необходимость определиться с выбором модели социальной политики государства на данном историческом этапе. Определение в статье 1 Конституции Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями) социального характера государства автоматически предполагает его активную социальную функцию, связанную с медицинским, пенсионным, страховым обеспечением, постоянным повышением уровня заработной платы, недопущением безработицы и трудовой миграции, получением качественного и доступного образования. В то же время ни для кого не должно быть откровением, что эффективное решение этих высоких социальных задач напрямую связано с экономическим благополучием самого государства, которое формируется благодаря активному использованию человеческого потенциала и созданию достаточного общественного продукта. Чем больше будет у государства ресурсов, тем реальнее и эффективнее будет его политика в социальной сфере. Для этого государство в максимальной степени должно использовать все имеющиеся у него нормативные регуляторы, стимулирующие активную, а не потребительскую позицию граждан в части получения социальных благ. Право при этом должно выполнять стимулирующую функцию, ориентировать людей на конструктивные виды деятельности [14, с. 670]. В этой связи очевидна необходимость консолидации усилий ученых-юристов, специалистов в области законотворческой деятельности, практических работников, экономистов и социологов по выработке новых концептуальных подходов к формированию социальной политики государства, основанной на конституционно-правовой платформе и реализуемой на началах социального партнерства.

Список использованных источников

1. Пикулин, М.А. Особенности Российской модели социальной политики / М.А. Пикулин // Человек и труд. – 2008. – № 4. – С.16–17.
2. Смирнов, С.Н. Социальная политика / С.Н. Смирнов, Т.Ю.Сидорина. – М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2004. – 431с.
3. Национальный статистический комитет Республики Беларусь [Электронный ресурс]. – 2012. – Режим доступа: http://belstat.gov.by/homep/ru/indicators/population.php. – Дата доступа: 30.01.2012.
4. Головко, А.А. Теоретические основы взаимоотношений социального правового государства Беларуси с человеком и гражданином / А.А. Головко // Конституционно-правовые проблемы формирования социального правового государства: материалы Междунар. науч.-практ. конф., Минск, 30–31 марта 2000 г. – Минск, БГУ, 2000. – С. 183–187.
5. Роик, В.Д. Социальная политика времен отказа от патернализма и иждивенчества / В.Д. Роик // Человек и труд. – 1998. – № 2. – С. 62–63.
6. Чернова, О.В. Социальная политика государства и благотворительность в изменяющейся России / О.В. Чернова // Человек и закон. – 2007. – № 9. – С.134–147.
7. Алексеев, С.С. Философия права / С.С. Алексеев. – М.: Норма, 1999. – 329 с.
8. Мамут, Л.С. Социальное государство с точки зрения права / Л.С. Мамут // Гос-во и право. – 2001. –  № 7. – С. 5 – 14.
9. Корнаи, Я. Дефицит /Я. Корнаи. – М.: Наука, 1990. – 608 с.
10. Люблинский, В.В. Тенденции развития социальной сферы. / В.В. Люблинский // Обозреватель. – 2008. – № 10. – С. 80 – 86.
11. Роик, В.Д. Социальное государство: задачи по реализации прав граждан на достойную жизнь / В.Д. Роик // Человек и труд. – 2009. – № 1. – С. 9–15.
12. Родионова, О.В. Социальная функция государства: правовая сущность и проблемы субъектов ее осуществления на современном этапе / О.В. Родионова // Гос-во и право. – 2006. – № 8. – С. 98–100.
13. Хабриева, Т.Я. Российская конституционная модель социального государства / Т.Я. Хабриева // Конституция, закон и социальная сфера общества: материалы науч.-практ. конф., Москва, 1 дек. 2008 г. – М.: Юриспруденция, 2009. – С. 3–11.
14. Нерсесянц, В.С. История политических и правовых учений: учебник для вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянц. –  М.: Норма-Инфра-М, 1995. – 736 с.